我國氣象公共服務投入博弈研究

○屠羽 楊亞燁 林月云

（南京信息工程大學江蘇南京210044）

我國氣象公共服務投入博弈研究

○屠羽 楊亞燁 林月云

（南京信息工程大學江蘇南京210044）

本文首先分析了實現氣象公共服務投入均等化的制度要求，指出我國現存的非均等化問題：區域間服務質量差距大、城鄉間機會均等難貫徹、服務投入滯后發展需要、缺乏特色制定的靈活性；然后通過建立涉及上級政府、同級氣象部門與同級政府的三方博弈模型，指出上級政府要從提高監督成功率、加大懲罰力度、降低行政成本三個方面著手，促進同級氣象部門與同級政府積極開展合作與投入；最后從制度經濟學的視角提出以制度均衡保障目標實現、關注氣象公共服務供給、落實區域內轉移支付、鼓勵社會群體參與服務投入的建議。

氣象公共服務博弈制度分析均等化

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“逐步實現基本公共服務均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務體系的基礎，是構建社會主義和諧社會的內在要求”。作為公共服務基礎內容的氣象公共服務則是均等化的重點對象之一。實現氣象公共服務投入均等化，既是滿足現代居民生活需要的客觀要求，也是建立我國新型氣象事業結構、帶動相關產業發展的迫切需要。但我國社會發展偏向經濟建設，對氣象公共服務的財政投入總量不足，對中西部及農村地區的氣象公共服務供給落后于其他公共服務，所提供的服務和產品的及時性、準確度以及傳播范圍遠達不到公眾對氣象服務的需要。事實上，氣象公共服務對經濟的影響殊為重大，少量的投入可以帶來巨大的經濟效益。根據中國氣象局開展的氣象服務效益評估報告：我國各級氣象部門提供的氣象公共服務每年至少可產生3328億元效用，投入產出的效益比達1∶69。因此，必須要堅持對氣象公共服務的生產投入，努力達到“覆蓋城鄉、公民人人共享”的目標。

我國氣象公共服務的供給主體包括各級政府及其氣象部門等，要實現服務投入均等化的目標就需要劃清中央與地方政府權責，并保證同級氣象部門與同級政府通力協作。而這就涉及到各方的利益博弈，只有當各方的行為均達到博弈均衡，實現自身利益的最優化，才能減少各方因摩擦沖突而增加的服務成本，統籌各方資源，合力提高我國氣象公共服務投入的均等化程度。

一、文獻綜述

公共服務均等化是現代社會生活中的熱點和難點，逐步實現基本公共服務均等化，是構建和諧社會、提高居民生活水平的客觀要求。氣象公共服務作為公共服務的重要內容，是均等化的重點目標，但我國氣象公共服務在概念、特征、現實情況、制度安排等理論層面仍研究較少，加之我國氣象公共服務的供給涉及多項制度安排，缺乏社會群體的參與，使得實現氣象公共服務均等化困難較大。秦大河（2004）提出，氣象服務一般指由政府相關部門或私人出資生產提供的，由全民共享的氣象產品或服務。和文農（2007）指出氣象公共服務的特點是政府負責性、公平性、公益性和普惠性，并認為可從兩個角度理解：一是氣象公共服務與低層次消費需要有直接關聯；二是人們無差異地消費氣象公共服務。毛予暉（2012）認為氣象公共服務均等化是指把那些尚未達到均等化提供狀態的氣象公共服務轉化成均等提供或將尚未達到社會均等化受益程度的氣象公共服務轉化成社會均等受益的過程。姜海如（2012）從政策安排的角度指出推進實現氣象公共服務均等化重在建設，而加快構建我國氣象防災減災服務體系則是實現公眾氣象服務均等化的基礎。由于我國氣象公共服務供給主要涉及政府和氣象部門，因此，二者間的合作投入以及制度協調是實現均等化目標的關鍵，這就涉及雙方乃至多方的博弈均衡。Smith和Price在他們發表的創造性論文中首次提出演化穩定策略概念，標志著演化博弈理論的正式誕生。Perry則在信息不對稱的情況下，討論了在談判成本固定時，雙方輪流出價的博弈模型。Nash提出的“納什均衡”則為非合作博弈的一般理論和談判理論奠定了基礎，它是指個體在相互作用的過程中可以達到的一種均衡狀態，此狀態下個體無法通過單獨改變其策略而增加自身收益。具體在氣象公共服務上，宋曉丹等（2011）認為氣象公共服務面臨著經濟發展利益和個性化氣象服務的雙重利益博弈，且在利益博弈中總是被忽視和犧牲，必須通過氣象法的合理修訂，為氣象公共服務提供更加充分和合理的制度保障。鄭旭暉（2012）認為推進氣象公共服務的均等化，需要多方共同發力，健全以法律為保障的、圍繞公眾需求的政府主導、部門聯動、社會參與的氣象公共服務均等化的新體系。陸林（2013）指出我國氣象公共服務能力的建設，需要破除政府的缺位和機制體制障礙，解決氣象部門與社會公眾在公共氣象服務中的聯動和參與不足問題，協調政府、氣象部門、社會公眾間的行為并達到均衡。

綜上所述，對氣象公共服務及其均等化的制度研究多傾向于理論探討，較少涉及對現實情況及制約均等化的影響因素的研究，對氣象公共服務均等化的研究不具有完整性和系統性。在實現氣象公共服務均等化的博弈研究中，學者們普遍認為政府是強勢群體，在均等化的過程中起到關鍵作用，大多單一地強調政府的主觀能動性，而忽略了其與其他主體間的合作。因此，本文結合我國氣象公共服務投入、供給與監督所涉及角色均為政府部門的現實，從氣象公共服務非均等化現狀的制度缺口入手，綜合分析現狀的制度根源，構建包括上級政府、同級氣象部門與同級政府在內的三方博弈模型，對實現氣象公共服務均等化的政策制度安排進行研究，并最終給出實現均等化目標的政策制度思路，為實現全國范圍內氣象公共服務的均等化提供理論參考。

二、我國氣象公共服務投入現狀

氣象公共服務投入是指為生產一定數量的氣象服務和產品而投入資金、勞動力、土地、技術資料和信息等生產要素。對我國氣象公共服務投入的分析，要結合我國區域發展不平衡、城鄉發展不協調、服務水平相對滯后等現狀，依據投入主體、投入目的、投入的實現途徑等要素綜合分析。

1、區域間服務質量差距大

盡管西部地區在地質災害防治投資和項目個數上遠高于東部和中部地區，但2013年西部地區自然災害造成的直接經濟損失卻遠高于其他兩個地區。另外從表1的比值項目來看，東、中、西三地區的系數分別為4.80、8.68、0.73，此系數說明地質災害防治投資對于災害損失的控制作用，且系數越大說明防治投資實際產生的效果越明顯。因此，盡管西部在以地質災害防治為主體的氣象公共服務方面投入最多，但實際產生的防治效果卻最差。考慮到東部地區地方財政一般公共服務總支出較大、我國中部地區地質災害發生頻率較小等客觀因素，本文認為我國的氣象公共服務在地區間質量差距較大。

表1 2013年我國東、中、西部災害防治及災害損失對比情況

2、城鄉間機會均等難貫徹

氣象公共服務的獲取渠道也是服務投入的重點內容。如今電視是社會大眾獲取相關氣象服務的主要途徑，有95.3%城市公眾和97.6%農村公眾通過電視獲取氣象公共服務信息。除電視外，部分比例的農村公眾還通過手機短信（36.9%）、廣播（24.2%）、電話（8.6%）、報刊（7.7%）和網絡（4.5%）獲取相關服務。但我國仍有相當比例的農村尚未實現電視、廣播、通信網絡的全覆蓋。例如2007年云南省電視普及率為98.3%，廣播基本達到全覆蓋，但考慮到其25%的設備損壞率，即其尚未實現通信網絡的全覆蓋。農村地區氣象公共服務傳播渠道的不暢，是我國氣象公共服務投入非均等化的體現。

3、服務投入滯后發展需要

我國目前仍有0.36%的居民無法接收到以氣象預報為主的基本公共氣象信息，而這些人群大多分布于經濟水平較落后的以農業和畜牧業為主要經濟發展方式的地區。在部分農作科技化水平不高的地區，農民對氣象預報的依賴程度大，缺乏作業指導的農作往往使農民難以獲得較高的收益。同時，部分地區提供的氣象公共服務以基本的氣象預報為主，居民對氣象實用技術、科研成果和技術咨詢等服務的需求難以被滿足，嚴重制約了相關行業的經濟發展。而氣象公共服務投入的目的即為產出質量俱優的服務，因此，我國氣象公共服務投入與發展需求不協調是投入不足的另一種體現。

4、缺乏特色制定的靈活性

我國地理氣候差異大，公眾接受的教育程度不一，使得不同地區、不同居民在應用氣象服務的需求度和使用能力方面存在較大差距，“因人而異”和“因地制宜”的靈活性的缺失最終導致同一氣象公共服務對不同地區的不同居民群體所產生的效用明顯不同。而深層次的原因則在于投入的實現途徑，即投入主體是誰的問題。單一地由政府部門提供資金，再由它根據計劃的要求向氣象部門進行注入，最后由單一的氣象部門使用生產資金進行服務生產，必然導致氣象公共服務的多樣性較差，難以指導民眾生產。

三、我國氣象公共服務投入非均等的制度原因

1、政府工作考核指標亟需調整

前文已經提及，我國氣象公共服務投入的主體分為資金投入主體和生產資金投入主體。其中，政府是資金投入主體，地方政府為服務于當地的氣象公共服務投入提供基本的資金保證；而同級氣象部門則是生產資金投入主體，它是將政府的投入轉化為各種具體的物質的生產要素，使生產和再生產得以順利進行。因此，基于資源投入主體與資源使用主體的分離，如何考核資源使用效率便至關重要。盡管我國經濟正在轉變發展方式，但大部分政府的考核指標仍以GDP為主，這必然導致公共服務的供給難以滿足居民的日常需求。提供以氣象公共服務為代表的公共服務是一項實施難度大、成本高、績效不顯見、民眾獲益難以量化的工作，加上公務員任期五年制的現實，當期政府往往更愿意將資金用于修路、建樓等城市建設。所以，當GDP增長成為政府工作主要考核指標時，氣象公共服務等公共服務必然會被置于次要位置，相關的財政投入也必然會減少，氣象公共服務的供給難以滿足經濟發展需要的問題也便隨之產生。

2、財政轉移支付制度執行不暢

我國現行的轉移支付制度考慮到了不同地區經濟發展程度的差異。截止到2012年中央財政對西部地區財政轉移支付累計達8.5萬億元，對西部地區實施傾斜的轉移支付政策縮小了三大經濟區域之間的財力差距。但在區域內，轉移支付制度未能實現均衡供給，特別是西部地區。2011年底，我國東部、中部、西部擁有的氣象臺站數標準差分別為21.74、40.83、96.86，可見我國現行轉移支付制度未能有效地降低中部、西部地區內部省市用于氣象公共服務的財政水平的差異，特別是西部地區。

3、公共服務供給制度執行偏頗

以南京市為例，2013年南京城鎮固定資產投資達到全市固定投資的69%，而部分公共服務基礎設施對固定投資依賴較強，一旦沒有氣象雷達等大型氣象探測設施的支撐，決策氣象信息的準確性將很難保證。2013年南京市公共財政預算收入共計831.31億元，但浦口區等非中心城區預算收入僅為199.01億元，占比23.91%。考慮到東中西部地區政府財政和產業結構等的差距，本文認為我國公共服務供給制度具有較強的城市偏向性，農村公共服務的供給缺乏定量且強制性的制度保障，城鄉公共服務的“二元化”不利于農村居民對公共服務的獲取。

4、公共服務投入缺乏民眾參與

我國氣象公共服務的提供者是各級政府，這使得部分資源較緊缺的政府難以提供針對地方情況制定的特色氣象公共服務。盡管政府工作的最終目的是為人民服務，但政府仍會考慮自身利益。因此，僅靠政府單面的服務支撐難以提高氣象公共服務的質量，市場機制的缺乏導致相關社會群體參與服務供給的積極性無法調動，因而也就難以保證氣象公共服務滿足不同地區、不同作業人員的需求。

表2 三方博弈模型

四、氣象公共服務投入的三方博弈模型

前文已經指出，上級政府對下級政府的考核具有“GDP優先”的特點，同時區域內的財政轉移支付制度執行不暢，此處涉及上下級政府兩個博弈主體；另外，公共服務供給制度的執行不暢則涉及氣象部門與同級政府間的合作程度。因此，本文三方博弈模型的主體分別是上級政府、同級氣象部門與同級政府三方。

1、模型構建

本文在博弈模型（見表2）中，假設上級政府對于另兩個群體之間的合作投入多少可選擇監督或偶爾監督，概率分別為Qr和1-Qr，而監督可能成功也可能不成功，概率分別為Qs和1-Qs。另，同級氣象部門（i）與同級政府（j）間可選擇合作并多投入，或不合作但少投入，概率分別為Qc和1-Qc。

此模型中，Ce表示當上級政府對i和j進行監督時所耗的行政成本及相關監管費用；Vi和Vj分別表示當上級政府監督成功時，i和j若能達成合作并一致多投入，此時雙方所能得到的財政支持以及聲譽利好等；Qi和Qj則分別表示為若監督成功，但雙方屬于不愿積極合作只是少量投入情況下所受到的相應責罰，包括財政支持減少等；Vi'和Vj'表示當上級政府監督不成功時，i和j只就部分問題進行合作并且投入，則雙方所能得到的收益將小于Vi和Vj；Sg表示監督不成功，而雙方也不愿進行合作，只是少量投入時，則上級政府需額外承擔的社會影響，此時i和j也會受到相應的責罰，即為Qi和Qj。

2、模型求解

（1）上級政府的博弈均衡。給定i和j多投入的概率Qc，則上級政府進行監督或偶爾監督的期望收益分別為E（V1）和E（V2）：

（2）氣象部門的博弈均衡。給定上級政府進行監督的概率Qr，則i選擇多投入或少投入的期望收益分別為E（V3）和E（V4）：

（3）同級政府的博弈均衡。與i相似，給定上級政府進行監督的概率Qr，則j選擇多投入或少投入的期望收益分別為E（V5）和E（V6）：

綜上所述，上級政府、同級氣象部門（i）、同級政府（j）的三方博弈均衡解為：

3、模型均衡解分析

五、我國氣象公共服務投入均等化的對策

由前文可知，在上級政府、同級氣象部門和同級政府的三方博弈中，要使各方均獲得最佳效益，上級政府需要積極作出調整，這就要求上級政府努力保證監督成功的概率Qs，并增大監督不成功且i和j僅較少投入時需額外承擔的社會影響Sg，同時盡可能降低監督成本Ce。

1、統籌制度安排均衡，推進服務投入均等

在實現我國氣象公共服務投入均等化的過程中，各項制度安排的協同均衡是實現目標的保障；另外，制度安排的均衡也有助于提高上級政府監督成功率Qs、增大成本Sg并降低監督成本Ce。具體地，從長遠發展的角度，明確氣象公共服務的目標體制模式，要以國家關于公共服務的基本政策為導向，以國家關于事業單位的工資制度、財政投入制度以及人事制度等的改革為條件，避免現行氣象公共服務制度安排與其他制度的不匹配；就近期可操作性，要明確與事業單位改革相適應的氣象公共服務運行機制，同級氣象部門與同級政府間要加強交流合作，減少博弈沖突，逐步理清不同氣象公共服務在政府公共服務供給制度安排上的要求，并努力實現制度安排間的統籌均衡，降低制度摩擦成本和服務交易成本，保證上級政府的監督成功率Qs。

2、關注公共服務投入，提高監督成功概率

上級政府需要改變以GDP為主要指標的考核方式，多將本地區公共服務水平與資源投入水平納入績效考核，引導下級政府關注氣象公共服務投入，促使政府與氣象部門積極選擇在氣象公共服務上多投入，盡量避免“少投入”情況下的雙方博弈，從根本上提高上級政府的監督成功率Qs；建立并完善考核、監督的法律法規及人員隊伍，從法制、組織、措施方法上提高監督成功率Qs；積極建設公共服務型政府，將“事權與財權統一”的要求法律化、規范化，做到監督常態化，避免出現公共服務水平與經濟發展的脫節。

3、落實轉移支付制度，加大失責懲罰力度

我國現行財政轉移支付制度在區域內，尤其是基層行政單位難以執行，因此，加強對下級政府財政轉移落實的監督，杜絕一些地區出現的將中央轉移支付留在省級政府的現象十分必要。可以從以下方面著手：首先，要加大對各級政府在轉移支付執行情況上的監督，對未貫徹的各級政府，其上級政府要在財政預算、項目審批、負責人晉升等方面受到“懲處”，即主觀地增大各級政府的社會成本Sg；其次，應提高民眾享有高水平公共服務的意識，引導民眾監督政府行為，鼓勵民眾就服務投入不足、制度執行不暢等現象向媒體進行曝光，客觀地提高政府的社會成本Sg。

4、鼓勵群體參與供給，降低政府監督成本

僅靠政府氣象部門為整個地區提供服務難以保證服務質量，且僅靠上級政府對下級政府和氣象部門進行監督，監督成本必然很高，這顯然與前文提及的降低Ce的要求相悖。因此，氣象公共服務的供給必須引入社會力量，調動社會群體參與服務投入與監督的積極性。具體地，政府可以通過有償購買、特許經營、政府參股等方式獲得社會群體提供的氣象服務產品，以此調動社會群體對公共服務事業參與、監督的積極性，提高上級政府監督成功率Qs的同時，降低上級政府監督所耗的行政成本Ce；上級政府本身要加強行政效率建設，整合管理資源，規范監督行為，改善行為方式，努力形成辦事高效、公正透明、監督有效的管理和監督機制，這是降低政府監督成本Ce的根本。

六、結論

本文綜合考慮各方對我國氣象公共服務投入的研究與現實情況，指出我國氣象公共服務投入的非均等化現狀，并分析了其中的制度原因，即政府工作考核指標缺乏全面性、財政轉移支付制度執行不順暢、公共服務供給制度執行偏頗、服務投入缺乏社會群體參與。同時，結合我國氣象公共服務政府主導、投入缺乏等特點，本文引入上級政府、同級氣象部門與同級政府建立三方博弈模型并尋求均衡解，通過對均衡解的分析，指出上級政府應利用其特殊地位，積極調整影響同級氣象部門與同級政府合作概率的因素，即Qs、Sg、Ce。具體表現為：在制度安排層面做到博弈均衡，降低制度摩擦成本；轉變政府績效考核方式，提高政府監督成功率；落實區域內轉移支付制度，加大對不嚴格執行此制度的相關方的懲罰力度；鼓勵社會群體參與服務供給，降低各級政府監督成本。

在沖突雙方博弈的基礎上引入上級政府這一角色，是對我國基本國情和氣象公共服務特點的充分考慮，彌補了僅涉及同級政府和氣象部門博弈模型的局限性，使得本文中的模型具有較強的現實性，為實現我國氣象公共服務均等化提供了理性思考；同時，從影響合作投入概率的因素著手，基于制度經濟學的視角提出以制度均衡、政府主導、社會參與的均等化對策，是本文一次有益的探索。今后將更多主體，包括政府財政部門、監督檢查部門、第三方非政府組織、群眾等引入模型，分析多方行為的利益博弈，將會對我國氣象公共服務投入均等化的實現提供更多現實性強的參考，加快“覆蓋城鄉、公民人人共享”目標的實現。

（注：基金項目：國家自然科學基金（71373131）；中國氣象局軟科學項目（氣法函[2014]27號）；江蘇省大學生實踐創新項目（201510300046）。）

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（責任編輯：劉冰冰）