人民銀行預算績效評價機制及指標體系的構建

辛祥玉

人民銀行開展預算績效評價工作始于2008年。按照總行要求，在2008年的預算分配及執行中，中心支行開始試點對縣支行的建設項目支出實施“追蹤問效”管理，先是在預算編制階段確定績效目標，即“完成一個維修改造項目，即徹底改善一個縣支行辦公條件”，然后是根據這一目標，確定維修改造方案，提報詳細的可行性方案和資金預算，再由上級行進行審查確定是否安排、安排多少預算資金，打破了以前年度對預算資金的平均分配，體現了績效管理的“結果導向”原則。對項目資金的使用和控制，要求由中心支行全程參與，體現了績效監控要求。以招投標方式確定供應商，確保以有限的資金做更多的事，體現了績效管理的效率要求。對項目支出結果的審計，由上級行委托社會評價機構實施，也符合績效評估過程公開、公正的要求，評估結果的客觀性、權威性、準確性都得到保障。截至2014年，人民銀行績效評價試點范圍已覆蓋所有分支機構，涵蓋了貨幣發行費、安全防衛費等能夠體現人民銀行主要業務及職能特點的大部分項目支出。

一、人民銀行建立績效評價機制的總體思路

（一）人民銀行績效評價機制的目標

構建人民銀行預算支出績效評價機制的主要目的是：通過對人民銀行預算績效的評價，分析預算編制與分配的科學性和合理性、預算支出的真實性和效率性、保障人民銀行履職的效果性，促進科學配置財務資源，有效降低行政成本，提高預算資金利用效益，達到人民銀行組織價值的最大化。

（二）人民銀行績效評價的主體

隨著績效評價工作的深入開展，人民銀行各級機構應成立專門的績效評價管理組織，負責績效評價工作的組織管理和實施。現階段，績效評價的主體是會計財務部門及各業務職能部門共同參與。會計財務部門作為預算資金的分配和管理部門，負責績效評價工作的組織管理和推進，各業務職能部門作為預算資金的執行部門，共同參與評價，開展具體考評。隨著人民銀行預算公開推向深入，還可以考慮將中介機構、社會公眾吸納為評價主體，發揮輿論監督作用。

（三）人民銀行績效評價的范圍及內容

人民銀行作為預算部門，績效評價的范圍應該逐步擴展至所有預算資金的使用情況。根據人民銀行預算支出績效評價的目的，評價內容應涵蓋兩個方面：一是預算編制及分配情況，包括預算編制數與實際核批數的差額，分析預算編制和預算分配的合理性、科學性，以及績效目標設定依據是否充分合理等；二是預算執行情況，比照績效目標，對各項支出的執行情況進行核實、比較，分析預算指標結構、分配、執行與實際工作、實際需求是否相適應。基本支出主要評價預算編制、指標分配的合理性、科學性和可執行性，資產購置類支出重點是分析辦公設備配置、使用、管理及人均資產占用情況，對資產的分配、使用進行經濟性、效果性及可持續性分析，業務類支出主要看實施的效果、資金利用率及社會效益等。

二、人民銀行預算支出績效評價指標體系構成

（一）建立完整的績效預算組織體系

完整的績效預算組織體系是構建績效評價指標體系、開展績效評價前提，也是開展績效評價的意義所在。人民銀行實施績效預算，即在預算編制、審批、執行三大基礎部分的傳統模式上，增加中期預算規劃和績效評價兩個環節。中期預算將預算管理總流程前置，重點強化預算編制的績效理念。中期預算是國務院深化預算管理制度的要求，人民銀行應依據國民經濟和社會發展規劃、政府宏觀調控政策、部門職能和事業發展需要，合理預測未來三年的預算需求，實施周期性滾動管理，指導和約束年度預算的編制。績效評價將預算管理總流程延伸，重點強化對預算執行后產生的結果和帶來的效益進行評價、分析，最終形成完整、客觀的評價報告，為以后的預算規劃提供一定的導向作用。這樣就形成了一個逐層遞進循環的完整的組織體系（見圖1）。

（二）建立貼近業務實際的評價指標體系

科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法是進行績效評價、客觀公正地反映績效預算管理情況的基礎。人民銀行作為國家行政機關，在對預算進行績效評價方面與其他政府部門有一定相似性，同時，作為金融市場的調控者，業務職能、科目設置方面存在較多的特殊性，需要根據業務特點進行分析，建立適用于人民銀行的預算資金績效評價指標體系，以更有效地促進人民銀行預算管理水平的提升。

1. 評價指標應適應業務特點并盡量量化。目前國際上構建評價指標普遍遵循SMART原則，即Specific（明確性）、Measurable（可衡量性）、Attainable（可達成性）、Relevant（相關性）、Time-based（時限性）。人民銀行建立績效評價指標，應遵循SMART原則，盡量量化，并要強調自身業務特點和管理要求，貼近業務實際建立有針對性的評價指標體系，提高指標的適用性。例如針對貨幣發行業務的評價指標、針對電子設備購置支出的評價指標等。此外，還應該考慮指標在人民銀行各級機構間的通用性，便于統一考量評價預算資金績效情況。指標的建立需要在績效管理實踐中逐步完善健全。

2. 績效評價指標應涵蓋預算管理的全過程。為更好地發揮績效評價對預算管理的推動作用，評價指標應該圍繞履職目標及績效目標，層層分解設立，并涵蓋投入、執行、產出、效果等預算管理的全過程。結合近年來的試點實踐，績效評價指標可考慮分為以下兩個方面：

一是預算編制及審批與預算執行類指標。主要反映預算編制的科學合理性，可以包括：（1）預算執行與核批指標的差額，主要衡量預算供給和預算需求的差額，評價預算編制的合理性和科學性；（2）預算執行年均增長率，可與當地經濟增長水平、物價上漲水平相比較，分析判斷預算指標的實際增減情況；（3）人均費用率，衡量預算審批的合理性；（4）預算執行率，反映年度預算支出的執行情況，分析資金缺口對履職的影響程度；（5）公用經費支出占比率，用于衡量履職過程中公用經費支出的經濟性；（6）預算管理滿意率，通過對職工發放調查問卷或進行民主測評，考察職工對預算管理的滿意率。

二是支出效果績效評價指標。績效結果評價指標結合當前社會關注重點及自身業務特點，可以包括：“三公”經費占比、人均接待費、車輛年均運行成本、固定資產使用率、集中采購節支率、貨幣發行業務成本分析等。其中，“三公”經費占比計量其在公用經費支出中的比重，是評價公用經費支出經濟性的關鍵性指標；人均接待費和車輛年均運行成本兩項指標是“三公”經費的單項指標，分析接待費和車輛運行費可否采取精細化管理措施節約相關費用。固定資產使用率衡量固定資產是否存在浪費現象，配置的合理性，可對更新需求、閑置固定資產出租或處置情況進行經濟性分析。集中采購節支率主要評價集中采購的效益性。發行庫運行成本分析衡量人民銀行作為發行的銀行，在履行貨幣發行職責中產生的業務成本，可結合當前開展的貨幣發行費定額標準測算，通過單項具體分析，評價是否有進一步精細化管理的空間。例如結合業務量，通過計算發行庫年均耗材費用、發行機具年均使用成本、相關業務車輛年均使用成本、發行庫電子設備年均使用成本、發行庫年均電費、發行、保衛人員年均費用、復點清分銷毀年均費用等成本費用進行經濟性、效率性分析。

（三）合理選擇評價方法

2011年，財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2011]285號）明確指出，我國預算績效管理評價方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。預算支出績效的評價方法應盡量量化，結合人民銀行業務特點，可適當采取定性評價。一是比較分析法。通過系統收集不同單位、不同時期的數據，對基本支出和項目支出水平進行動態分析、結構分析和比較分析，反映預算支出的變化情況和不同時期的預算支出特點。二是因素分析法。綜合考慮人員數量變動、物價上漲水平、職能調整、業務量變化等因素分析預算指標和執行的合理性。三是分析性復核法。要對財務數據仔細分析、合理推斷或邏輯驗證，分析判斷數據的合理性和真實性。四是調查訪談法。通過調查問卷和座談形式，充分聽取各職能部門及業務人員對預算管理工作的意見和建議。

三、構建完善的績效評價程序

（一）建立績效評價組織，明確績效評價責任

績效評價工作涉及會計財務部門、各業務職能部門，評價過程工作量大，所需資料眾多，統籌協調，建立績效評價管理組織，明確評價職責，完善評價程序，是保障評價工作順利開展的必要條件。根據人民銀行目前的績效預算管理特點，開展績效評價，可以建立由會計財務部門牽頭，由內審、后勤服務、科技、貨幣發行、安全保衛等部門參與的績效評價領導小組和工作小組，負責績效評價工作的管理和實施。績效評價領導小組負責確定年度評價項目，梳理確定評價內容、評價重點，分析評價中可能存在的困難等，暢通評價協調與溝通機制，下達評價任務給績效評價工作小組，并對評價過程和評價結果的質量進行監管。評價小組的主要職責是制定評價方案、組織實施評價、提出評價結論、形成評價報告等。評價小組應獨立、客觀、公正地開展評價工作。

（二）分工負責，實施績效評價

一是評價小組督促或協助被評價部門和被評價項目負責人，按照評價要求收集、核實、提交立項決策、實施情況的基礎數據資料，開展初步的自我評價，并對所提交數據資料的真實性和完整性負責。二是評價小組參照評價指標體系和評價標準，收集績效評價有關信息，運用相關評價方法，對收集的信息進行分析、處理，對被評價部門的評價結果進行復核，形成客觀公正的評價結論。三是績效評價小組全面匯總各評價項目的評價資料，并全面分析本單位績效完成情況，查找出資金使用和管理中的薄弱環節，提出改進和提高工作的政策建議，形成完整的績效評價報告報評價領導小組，經確認后報上級。

上級單位對下級單位的績效評價工作負責監督、檢查和指導，提出進一步改進預算管理、提高預算支出績效的意見和建議。必要時，還可以聘請具有相關專業知識和職業素養的專家進行更專業的評價。

（三）有效應用績效評價結果

主要是將績效評價結果與預算編制、分配等有機結合，例如將績效評價結果作為預算安排的重要依據或參考。建立獎懲機制，根據績效評價結果，對績效顯著的分支行和項目部門以及項目負責人給予鼓勵和獎勵，對由于故意或者過失導致預算績效管理未達到相關要求，以致財政資金配置和執行績效未能達到預期目標或規定標準的預算部門及責任人進行績效問責等。通過績效評價切實提升預算績效管理質量，發揮預算績效管理實效。

（四）實行預算績效結果公示制度

適應預算公開的要求，還應該建立預算績效公示制度。初始階段，可以先將重點項目的績效預算情況、績效評價情況等，在系統內進行通報或公示。通過公示，提高各行對預算績效的關注度，形成各分支機構關注預算支出績效，追求良好績效的工作氛圍。

預算績效管理相對人民銀行還是較新的預算管理模式，人民銀行需要在試點過程中不斷摸索，及時總結經驗，盡快建立起適合自身特點的、覆蓋所有預算項目的績效管理體系。

（責任編輯 耿 欣；校對 SZ，XS）