風險分級與資源匹配：央行事后監督效率改進案例

仇瑾

摘 要：本文以事后監督的相關經濟學解釋為邏輯起點，總結歸納了人民銀行濟南分行事后監督工作多年來的發展實踐，通過分析其在風險分級的基礎上改進資源的合理配置和提高資源的運用效率的經驗，得出通過信息化實現風險分級，并基于風險分級進行資源的合理配置，是提升央行事后監督效率的有效途徑。

關鍵詞：效率改進；風險分級；資源配置

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）10-0053-05

一、引言

會計核算歷來是央行金融服務的重點，核算風險的監督、防控與會計核算密不可分。為適應會計核算集中及風險控制需要，人民銀行事后監督機構2004年從會計核算部門分離，獨立行使對各類會計核算業務進行及時、連續、全面監督的職責，在規范會計行為、防范資金風險方面發揮了重要作用。近年來，中央銀行會計核算改革步伐加快，作為會計核算監督后臺，有效的事后監督模式必須適應核算方式發展，會計核算方式變化必然對事后監督工作機制、理念、方法、手段等帶來深遠的、全方位的影響。因此，對事后監督以往的工作歷程加以分析并從資源配置和資源管理等方面研究如何提高事后監督工作效率，是十分必要的。

事后監督作為央行的獨立機構，是為更好地提高央行金融服務質量、完善內部監督管理體制而設立的，通過對日常會計核算業務的連續全面監督，對核算過程、結果實施有效控制，防范核算風險，使核算結果真實可靠，使央行核算活動得以按計劃完成。現代控制論要求管理者在活動開始前、進行過程中和完成后實施控制，以獲得全面控制的效果，確保活動得以按計劃完成。而制衡理論運用到經濟和企業管理中形成一個重要的管理原則，即不相容職務相分離，要求每項經濟業務都要經過兩個或兩個以上的部門或人員的處理，不相容崗位和職務之間能夠互相監督、互相制約，形成有效的制衡體系。在控制論和制衡理論的指導下，事后監督部門應作為獨立于會計核算部門之外的監督控制機構，對會計核算風險進行控制和防范，一方面要注重監督人員的權力分配和制衡，避免由于監督人員過失造成的監督失誤，另一方面應改變以往單純地采用反饋式控制（即控制發生在行為之后），而是將前饋式控制（即預測可能發生的問題）、同步式控制（即行為過程中實施的控制）和反饋式控制有機結合，充分運用監督資源，在各個階段把握可能產生的風險并加以控制和防范，提升風險防控效果，提高會計核算質量。

二、人民銀行濟南分行事后監督工作的改進歷程

（一）事后監督發展背景及歷程

央行內部監督體系的建立，最早可追溯到1985年內部紀檢監察部門的建立，其主要是對個人辦理業務過程的行為進行監督。到了1998年，為了完善控制環境，提高各職能部門執行政策和工作程序的有效性，按照獨立性原則成立了內審部門，其主要職責是對內控制度、風險管理和干部履職情況進行監督。2004年，為了加強對重要資金風險部門的日常連續監督，事后監督職能從各業務部門分離出來。人總行于2004年初開始，在各分行、中心支行分設事后監督中心，負責對轄內會計、國庫、貨幣發行和外匯等部門的會計核算業務實施事后監督，各分支行事后監督部門也逐步實現獨立分設。事后監督作為央行會計核算業務的重要審核監督部門，在規范會計業務操作、提高會計核算質量和防范核算資金風險等方面發揮了積極作用，不僅是央行內部控制的重要手段，為央行流動資金安全和防范資金風險提供保證，也對被監督單位具有督導作用，有效促進各業務部門加強管理、規范操作，從而為金融業提供更優質服務，樹立中央銀行的良好形象。

人民銀行濟南分行（以下簡稱“濟南分行”）轄內的事后監督部門獨立履職僅有10年的時間，但事后監督工作的出現可以追溯到更早。根據不同時期會計核算的大背景和央行職能的變化，事后監督以往的發展經歷了四個不同的階段（見表1）。10多年來，濟南分行事后監督工作在各個發展階段都積極轉變監督理念、拓展監督范圍、探索監督方法、創新監督手段，在提高轄區核算質量、助推內控管理、保障中央銀行資金安全的同時，也逐漸獲得業務部門的認可和協調協作，事后監督工作質效顯著提升，事后監督職能得到充分發揮。

（二）濟南分行轄內事后監督工作效率的改進

1. 手工時代的碎片化監督。央行事后監督是對日常會計核算業務的連續全面監督，對核算過程、結果實施有效控制，其出發點是使核算結果達到真實可靠，使央行核算活動得以按計劃完成。在濟南分行事后監督發展的初期，即內部監督、分散監督以及集中監督階段的初期，事后監督僅是在全面復核的基礎上，以防范資金風險為重點對會計核算業務進行監督，其關注的重點主要是操作風險，監督手段僅僅局限于完全純手工。這一時期，事后監督可運用的信息化資源也很有限，僅能獲得各會計核算專業分散的每日基本業務數據，實施碎片化的監督。而由于監督獨立性、時效性差，監督標準不統一，未能對這些數據進行有效的整合和分析評估，對于風險進行防范的能力較弱，會計核算差錯率相對較高，以2006年、2007年為例，會計業務的監督差錯率達到0.296‰和0.12‰，國庫業務差錯也有0.067‰和0.041‰。

2. 信息化時代的集中監督。基于監督資源的稀缺而導致的對風險把握的不足，事后監督需要把分散的監督資源進行集中和整合，實現監督資源的規模經濟，提升對風險的控制和關注程度。進入集中監督階段，濟南分行事后監督逐漸改進監督工作模式，由全面復核型向風險導向型轉變，整合、集中分散的監督資源，采用信息化技術對會計核算風險進行定性和定量，并根據風險發生的概率和造成損失大小進行動態關注，提高了事后監督工作效率。

（1）風險導向的監督資源配置。在風險導向的監督模式下，事后監督提高了信息化監督手段的運用效率，將信息化監督手段與手工監督手段相結合，使得分散的監督資源得以整合和集中起來，也為風險的定性和定量奠定了技術基礎。在繼2000年組織開發了中央銀行會計事后監督系統并在全國推廣使用之后，2007年8月濟南分行自主開發推廣使用了國庫會計數據集中事后監督系統；在2012年和2013年，又先后組織研究開發了中央銀行國庫業務系統（以下簡稱TBS）和國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS）配套版本國庫事后監督系統、貨幣發行會計核算業務監督系統，在全國率先開展會計核算數據集中系統（以下簡稱ACS）的監督系統試點及推廣工作。至2014年底，濟南分行轄內的事后監督工作已基本建立起了會計、國庫、貨幣發行業務人工與信息技術監督相結合的監督手段和方式，而這種監督方式為濟南分行事后監督工作提供了高效運行的平臺。2012年，濟南分行轄內事后監督針對會計核算業務各類風險進行了全面的分析和評估，在確定風險分類標準的基礎上，采用定性和定量相結合的方式對風險進行層級定性，將操作風險、管理風險等按風險大小，分會計（營業）、國庫、貨幣發行專業，設立了四個層次的評價指標，即“四類差錯”，四類差錯中風險等級的確定主要基于以前年度各類會計核算差錯的發生概率和產生的損失大小，采用風險矩陣方法將風險等級的確定過程進行還原，運用風險等級量化（線性插值）公式，篩選出關鍵風險。

差錯風險值的確定意味著該風險應該引起關注的系數大小，據此我們能夠得出大體的差錯分類，然后在此基礎上，將這幾類差錯進行細化。表2為最終確定的“四類差錯”評價指標。

四類差錯基本上涵蓋了事后監督部門根據操作規程能夠發現的大部分差錯或問題。根據不同類別風險發生概率和對會計核算造成損失的大小，濟南分行事后監督充分利用和調整監督資源、人力資源的配置和運用，對各類風險進行不同程度的關注和控制，即風險導向的監督資源配置。由于一類風險發生概率很低，而四類風險對會計核算造成的損失較小或可忽略不計，因此，事后監督將對風險關注的重點放在二類和三類差錯上。首先，針對二類、三類差錯發生的內容和發生頻率較高的特點，對監督資源配置進行時間和空間上的優化：對監督資源配置的時間優化主要體現在將監督工作前移至事中和事前，如針對某些業務開展實時監督，將風險阻斷在更早可能發生的時間里；對監督資源配置的空間優化主要體現在對現場監督的重視，更加有效和及時地對登記簿、重要空白憑證等事項的監督盲區進行控制，實現了對一些重要風險點業務和環節的有效驗證，彌補了日常非現場監督的不足。其次，事后監督通過建立以濟南分行跨部門、跨專業培訓為主體，事后監督專業培訓為補充的培訓機制，不定期地組織專業勞動競賽、業務座談、聯合檢查以及一線課堂等活動，不斷強化全轄事后監督工作人員對會計核算風險的關注和控制，提升對人力資源的運用效率，提升事后監督隊伍對風險的防范力度。隨著監督信息資源的有效利用，對核算風險控制和防范能力不斷加強，全轄的總體差錯數量有明顯下降，特別是事后監督所關注的二類和三類等風險等級較高的差錯顯著減少，如圖1所示。

（2）風險系數的動態化機制。除了對會計核算風險進行前期校驗，即設定風險等級之外，濟南分行事后監督中心還注重在監督工作完成之后，將發現差錯和風險進行分類，根據最終的各類風險發生概率和產生的損失程度大小對風險的分類和應關注的風險內容進行后期校正和調整，建立了風險系數的動態化監督機制。在動態化監督機制下，隨著不同類別風險的系數變化，事后監督有針對性地進行監督資源的配置，對風險進行不同程度的關注和控制，并據此對會計核算的質量進行判斷和定性，對風險和差錯產生的原因進行分析研究，提出相應的風險防范建議和整改要求。在風險系數的動態化監督機制下，監督工作效率有了改進，監督質效不斷提升，同時對提高會計核算質量和助推內控管理也起到了一定的作用。圖2顯示了2008年以來濟南分行轄內會計核算業務差錯的下降情況。

三、啟示

（一）風險導向型監督模式是央行事后監督發展的方向

濟南分行事后監督工作經過十幾年的不斷改進和優化，逐漸意識到應根據中央銀行的會計核算模式，在前臺核算系統發生實質性變革發展的同時，構建起與之相適應的事后監督工作模式和體系來有效控制風險，滿足事后監督工作的要求。當前中央銀行核算數據集中模式下事后監督模式應過渡到基于信息化的完全風險導向型模式，即監督理念以風險為導向、以信息化為監督手段，堅持對風險動態的關注和調整，以期加強對風險的控制和防范。在這種模式下，監督工作不僅可以很好地進行風險控制，還能對會計核算業務的事前、事中起到風險預警作用，在防范和化解央行會計核算資金風險、促進核算的規范化程度和業務核算質量上將達到預期的效果，滿足事后監督工作要求。

（二）信息化是監督效率提升的動力

濟南分行事后監督部門從無到有、從不完善到逐漸完善，在十幾年的發展歷程中，不斷改進監督效率，努力提高對監督信息資源、技術資源的運用。尤其是在信息化技術的充分運用背景下，事后監督得以獲得更多更全面的監督信息，并以獨立的視角將這些監督信息資源進行整合，根據風險系數的動態化機制，調整和優化監督資源和人力資源的配置，對風險進行動態實時的把握和關注，并對風險的關注進行后期校正。在充分囊括資源的同時嘗試開展對資源的分析研究，針對核算業務進行風險評估并提出相關的防控措施和建議以指導和促進核算工作，監督資源的運用效率提升到了前所未有的高度。由于監督效率提升后涵蓋的風險種類比較全面、監督目標更加明確，在此基礎上，濟南分行事后監督建立起了較為完善的組織架構和人員配備，以及以濟南分行跨部門、跨專業培訓為主體，事后監督專業培訓為補充的培訓機制，并已基本建立起了會計、國庫、貨幣發行業務人工與信息技術監督相結合的監督手段和方式，通過不斷提高監督人員的綜合素質，提升監督手段來保證對會計核算風險的把握和監督效用的實現。這些監督工作的改進促進了轄內會計、國庫、發行、外匯等各業務部門的管理和規范化操作，有助于實現央行金融服務的職能、樹立中央銀行的良好形象。由此可見，信息化是監督效率提升的動力，基于信息化技術的效率改進方式通過合理的優化資源配置和提高資源使用效率可以提高組織的工作效率，從而積極發揮組織的職能作用。

（三）監督體系的優化是一個動態過程

濟南分行事后監督部門從成立至今，主要經歷了從分散到獨立監督的體系建設過程，通過不斷對監督體系建設進行改進和完善，最終形成了以濟南分行為中心的事后監督專業垂直管理的模式和思路。可以看出，作為央行內部的一個組織，在不同的經濟發展階段，事后監督體系的建立和優化是根據中央銀行會計核算模式的變化，同時考慮宏觀經濟發展大背景和中央銀行職能改變的產物，是一個動態的過程。2015年3月，為加強央行的對外職能、削弱對內職能，根據《中國人民銀行濟南分行關于做好轄區地市中心支行內設機構調整工作的通知》（濟銀發[2015]57號）的規定，濟南分行事后監督工作方式變為集中和分散監督相結合的模式。不同發展背景下不同事后監督體系的選擇是以能夠最好地適應央行的會計核算工作、為央行職能的實現提供保障為依據的，是不斷變化的動態過程。

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