泰州市海陵區(qū)農(nóng)村“三資”管理問題研究

萬學(xué)遠(yuǎn)

摘要 基于江蘇省泰州市海陵區(qū)的實(shí)際情況，分析了“三資”管理工作中存在的問題，提出了加強(qiáng)“三資”管理的有關(guān)措施：一是健全“三資”管理機(jī)構(gòu)；二是健全“三資”管理臺(tái)賬；三是提高集體資金使用效率；四是加強(qiáng)集體資產(chǎn)資源管理；五是嚴(yán)格債務(wù)管理；六是強(qiáng)化部門責(zé)任。

關(guān)鍵詞 “三資”管理；對(duì)策建議；海陵區(qū)

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2015）27-288-02

農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源（以下簡稱“三資”）管理，關(guān)系群眾切身利益，歷來是廣大農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，也是農(nóng)村基層干部違紀(jì)違法行為的易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域。加強(qiáng)農(nóng)村“三資”管理，有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、維護(hù)穩(wěn)定，是基層組織和管理者面臨的迫切而現(xiàn)實(shí)的課題。筆者以江蘇省泰州市海陵區(qū)為例，進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，旨在為相關(guān)工作者提供參考。

1 海陵區(qū)農(nóng)村“三資”管理現(xiàn)狀

海陵區(qū)現(xiàn)有70個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2014年底，全區(qū)村（涉農(nóng)社區(qū)）擁有貨幣資金4.09億元，其中銀行存款0.85億元，財(cái)政專戶1.99億元，其他方式1.25億元；凈資產(chǎn)22.12億元，其中經(jīng)營性凈資產(chǎn)8.23億元；資源型資產(chǎn)0.84萬hm2；債權(quán)10.27億元，債務(wù)5.14億元。

海陵區(qū)農(nóng)村“三資”管理工作的主要措施見以下內(nèi)容。

1.1 建立健全“三資”管理制度

根據(jù)“八部委”清產(chǎn)核資要求，各鎮(zhèn)（街）普遍建立健全了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三資”管理辦法，包括財(cái)務(wù)預(yù)決算、收入管理、財(cái)務(wù)開支審批、費(fèi)用包干使用、民主理財(cái)、財(cái)務(wù)公開、債權(quán)債務(wù)監(jiān)管、資產(chǎn)承包租賃出讓、資源管理以及責(zé)任追究等制度。

1.2 全面實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)“雙代管”

在明確村集體經(jīng)濟(jì)組織資金所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收益分配權(quán)等“四權(quán)”不變的前提下，全面實(shí)行了“村組資金、村組總賬”的鎮(zhèn)（街）“雙代理”。在此基礎(chǔ)上，區(qū)政府將村組資金實(shí)行國庫集中支付管理。

1.3 建立資產(chǎn)資源管理臺(tái)賬

為全面監(jiān)管農(nóng)村資產(chǎn)資源，在全面清理的基礎(chǔ)上建立了資產(chǎn)資源管理臺(tái)賬，并進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)登記，發(fā)放了《農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證》。全區(qū)發(fā)放《產(chǎn)權(quán)登記證》70份，登記資產(chǎn)19.02億元。

1.4 規(guī)范招投標(biāo)管理，嚴(yán)格資產(chǎn)發(fā)包程序

針對(duì)少數(shù)村存在的工程項(xiàng)目建設(shè)隨意性較大、支出項(xiàng)目審批手續(xù)不完善等問題，各鎮(zhèn)（街）成立了招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，對(duì)建設(shè)工程全面實(shí)行招投標(biāo)管理。部分街道與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商，變更租金較低、租期過長的合同，并建立租賃費(fèi)調(diào)增機(jī)制，設(shè)定適當(dāng)增幅，逐步增加租金收入。一部分村充分發(fā)揮民主監(jiān)督作用，村民代表全程參與資產(chǎn)發(fā)包，保證了公平公開公正。

1.5 創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)制度管理，探索資產(chǎn)保值增值的有效途徑

有序推進(jìn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新試點(diǎn)，開展農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，進(jìn)行工商登記取得法人資格，參與市場(chǎng)競爭。全區(qū)已有65個(gè)村（涉農(nóng)社區(qū)）實(shí)行社區(qū)股份合作制改革，量化資產(chǎn)8.07億元，涉及股民11.57萬人，其中工商注冊(cè)登記35家。在搞好產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，積極探索資產(chǎn)保值增值的新路子，依托高校建設(shè)物業(yè)用房，在工業(yè)園區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，依托商業(yè)物流集散地建設(shè)三產(chǎn)用房，盤活閑置廠房為三產(chǎn)服務(wù)等等，大大增加了村組收入。

1.6 建立網(wǎng)上監(jiān)管平臺(tái)

為便于監(jiān)管資產(chǎn)資源經(jīng)營管理情況，統(tǒng)一建立了區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社）三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，形成全區(qū)農(nóng)村集體“三資”數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高管理水平。對(duì)重大資產(chǎn)，明確鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）的審核審批權(quán)限，對(duì)“三資”從賬務(wù)到合同實(shí)施精細(xì)化、規(guī)范化管理。

2 “三資”管理中存在的問題及原因分析

2.1 村組集體資金運(yùn)轉(zhuǎn)難

由于拆遷、土地征用等原因，村組資金大量增加。但一方面，由于缺少好的項(xiàng)目以及投資風(fēng)險(xiǎn)等原因，村組資金沉淀嚴(yán)重，只能存放在銀行或者政府的一些投資公司，集體資產(chǎn)如何實(shí)現(xiàn)長期的保值增值是一大難題。如不能增加集體經(jīng)濟(jì)收入，確保股份分紅資金來源，村民利益將得不到保障。另一方面，基層普遍反映存在區(qū)財(cái)政國庫支付中心的資金利率低、用款難，影響村組收益和資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.2 村組資產(chǎn)、資源經(jīng)營模式相對(duì)單一，增值空間受限

目前村組資產(chǎn)、資源的經(jīng)營普遍實(shí)行租賃承包的方式。這種方式相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)比較小，但是普遍存在承包租金低、期限長甚至租金難以收到位的現(xiàn)象，多數(shù)沒有建立穩(wěn)定的增長機(jī)制。隨著城市不斷擴(kuò)大，土地被大量征用，城郊村可利用的土地等資源資產(chǎn)越來越少，致使部分村集體經(jīng)濟(jì)收入逐年減少。少數(shù)地方為了避免以后的征地矛盾，流轉(zhuǎn)了大量土地集中在村，這部分土地一方面不能長久發(fā)包，另一方面還要支付農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，造成了資源浪費(fèi)，增加了村級(jí)負(fù)擔(dān)。

2.3 債務(wù)控制難

由于農(nóng)村交通建設(shè)、河道疏浚等基礎(chǔ)設(shè)施投入較大，村莊環(huán)境整治達(dá)標(biāo)要求高、長效管理費(fèi)用大，秸稈禁燒周期長以及村級(jí)剛性支出增加等原因，加上涉農(nóng)社區(qū)還沒有享受到城市公共服務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)要為社區(qū)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)埋單，債務(wù)呈現(xiàn)邊化解邊增加的態(tài)勢(shì)。2014年，全區(qū)雖然化解舊的村級(jí)債務(wù)2 700萬元，但同時(shí)又新增3 700萬元。

2.4 管理手段的智能化、信息化程度不高

區(qū)財(cái)政投入了大量資金用于“三資”管理平臺(tái)信息化建設(shè)，但區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）三級(jí)管理信息平臺(tái)未能實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通。合作社財(cái)務(wù)核算還未完全實(shí)行電算化、網(wǎng)絡(luò)化、動(dòng)態(tài)化管理模式，多數(shù)地方的資產(chǎn)臺(tái)賬還以手工為主，存在漏登、重登、錯(cuò)登現(xiàn)象，少數(shù)地方的信息平臺(tái)形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮監(jiān)管作用。

2.5 管理專業(yè)力量比較薄弱，監(jiān)督力度不夠

鎮(zhèn)（街）和村（社區(qū)）管理人員少，部分鎮(zhèn)（街）農(nóng)經(jīng)人員只有2-3人，難以滿足基層繁雜工作的實(shí)際需要；村（居）財(cái)會(huì)人員變動(dòng)頻繁且業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，與農(nóng)村“三資”管理的復(fù)雜性不相匹配。同時(shí)還存在班子內(nèi)部監(jiān)督不力、民主理財(cái)小組監(jiān)督無力、職能部門監(jiān)管缺力等問題。

2.6 項(xiàng)目建設(shè)申報(bào)時(shí)間長、規(guī)費(fèi)多、負(fù)擔(dān)重

為了解決穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟(jì)來源問題，各村積極發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。但在實(shí)際運(yùn)作中，申報(bào)時(shí)間長、規(guī)費(fèi)多的問題嚴(yán)重影響了項(xiàng)目建設(shè)。基層反映，從開始立項(xiàng)到開工建設(shè)，歷經(jīng)規(guī)劃、勘探、設(shè)計(jì)、審圖、招標(biāo)等過程，一般至少需要6個(gè)月的時(shí)間，而且收費(fèi)項(xiàng)目有10多個(gè)（表1）。

有的村如按規(guī)定交齊全部費(fèi)用，需要繳納幾十萬元，無力承受。繁多的費(fèi)用和較長的申報(bào)周期，使部分村在項(xiàng)目面前望而卻步，影響了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此外，部分村成立了農(nóng)村社區(qū)股份合作社，并領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，但并未享受到合作社相關(guān)的稅收待遇。有些以前不用繳稅的工商登記后卻要繳稅，部分經(jīng)營項(xiàng)目如房屋出租綜合稅率高達(dá)19.8%（房屋租賃稅12%，營業(yè)稅5%，教育城建附加2.8%），附征3%的所得稅，連農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)收入也要繳稅。

3 加強(qiáng)村級(jí)“三資”管理的對(duì)策建議

3.1 健全“三資”管理機(jī)構(gòu)

完善鎮(zhèn)（街）農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)中心，在堅(jiān)持村級(jí)集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和會(huì)計(jì)核算內(nèi)容不變的基礎(chǔ)上，明確其職能，按照依法委托的原則，具體承擔(dān)所轄村（社區(qū)）的集體“三資”管理，對(duì)資金實(shí)行雙向監(jiān)控。村級(jí)日常開支實(shí)行備用金制度，村級(jí)重大項(xiàng)目開支必須經(jīng)村“兩委”研究、村民理財(cái)小組同意，村報(bào)賬員在代理中心辦理撥款手續(xù)。探索村級(jí)重大項(xiàng)目開支非現(xiàn)金結(jié)算的辦法。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)決算制度，收支兩條線管理，嚴(yán)防資金濫支亂用。嚴(yán)禁資金“體外循環(huán)”，規(guī)范非生產(chǎn)性支出管理。

3.2 健全“三資”管理臺(tái)賬

結(jié)合農(nóng)村社區(qū)股份制改革，在全面清理“三資”的基礎(chǔ)上，依法界定村級(jí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬和性質(zhì)，建立村（社區(qū)）資產(chǎn)、資源臺(tái)賬，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。固定資產(chǎn)應(yīng)逐件清理，原始清理登記表如實(shí)反映清理的時(shí)間、物品的實(shí)物狀態(tài)、價(jià)值等。資源性資產(chǎn)清理應(yīng)逐項(xiàng)實(shí)地勘查丈量，原始清理登記表如實(shí)反映丈量時(shí)間、參加丈量人員及資源的方位、四至、長寬、面積等主要指標(biāo)。債權(quán)債務(wù)清理應(yīng)逐項(xiàng)與債務(wù)人、債權(quán)人進(jìn)行核對(duì)，原始清理登記表如實(shí)反映清理、核實(shí)結(jié)果，并附原始證明材料。經(jīng)濟(jì)合同的清理，要有原始合同或契約。清理對(duì)象、清理范圍、清理時(shí)限應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

3.3 提高集體資金使用效率

城郊村（社區(qū)）大量的資金閑置，如僅存放在銀行或政府投資理財(cái)公司，其增值空間很小，收益也難保證廣大股民的利益要求。可在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，依托城郊優(yōu)勢(shì)建設(shè)物業(yè)用房，依托學(xué)區(qū)建設(shè)三產(chǎn)用房，依托園區(qū)聯(lián)合開發(fā)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房或倉儲(chǔ)用房，也可以在統(tǒng)一規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)商住樓，最大限度用活資金。相關(guān)部門要簡化程序，控減收費(fèi)，優(yōu)化服務(wù)，支持村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。對(duì)于社區(qū)股份合作社而言，由于其本身是由原集體經(jīng)濟(jì)組織改造而成的，尚缺乏完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為能力，且要承擔(dān)社區(qū)建設(shè)和股民分紅雙重壓力，應(yīng)予稅費(fèi)減免或先征后返，切實(shí)減輕村級(jí)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.4 加強(qiáng)集體資產(chǎn)資源管理

按照集體資產(chǎn)管理意見、細(xì)則，規(guī)范資產(chǎn)發(fā)包、處置、添置程序，簽訂好合同，盤活閑置資產(chǎn)，提高資產(chǎn)收益水平。對(duì)租金較低、租期過長的合同，要與企業(yè)進(jìn)行協(xié)商變更，并建立租賃費(fèi)調(diào)增機(jī)制，提高村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入。盤活現(xiàn)有土地、水面等資源型資產(chǎn)，根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對(duì)待，進(jìn)行短期或中長期發(fā)包，最大限度增加集體收入，避免資源浪費(fèi)。

3.5 嚴(yán)格債務(wù)管理

債務(wù)管理是“三資”管理中的難點(diǎn)，要高度重視。一是認(rèn)真化解老債務(wù)。按照“制止新債、鎖定舊債、明確責(zé)任、分類處理”的原則，逐步化解債務(wù)。二是嚴(yán)格控制新債務(wù)。村莊環(huán)境整治要立足實(shí)際、長遠(yuǎn)規(guī)劃、分步實(shí)施；秸稈禁燒要走出大量依靠人力、財(cái)力“嚴(yán)防死守”的怪圈，探索綜合利用的新路。區(qū)、鎮(zhèn)（街）要加大投入，統(tǒng)籌一定的資金支持村（社區(qū)）基礎(chǔ)建設(shè)，村（社區(qū)）一事一議籌資建設(shè)要量力而行。

3.6 強(qiáng)化部門責(zé)任

區(qū)、鎮(zhèn)（街）業(yè)務(wù)部門要在業(yè)務(wù)上加以指導(dǎo)，在手續(xù)程序上加以規(guī)范，指導(dǎo)好各村的資產(chǎn)租賃、合同簽訂等工作。不經(jīng)過村民代表會(huì)議討論通過和主管部門的許可，村不得隨意擅自購置變賣資產(chǎn)和對(duì)資源進(jìn)行處理。積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門做好農(nóng)村“三資”平臺(tái)運(yùn)行過程中的服務(wù)、維護(hù)等工作，充分發(fā)揮其監(jiān)管作用。

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