論地方政府決策中的公民參與

張彰

[摘要]公民參與是現代國家公共機構決策過程的核心概念之一，是憲法基本權利保障原則和民主原則的基本要求，不僅關系到我國政府決策是否能科學、是否民主，是否被公民所接受，更關系到我國公民權利的使用情況，甚至關系到我國的民主進程。但在當前政治、經濟等處在轉型期的我國來說，其表現卻不容樂觀，這不僅損害了公民參與政府決策的權利，同時也放縱了政府權力的擴張與濫用，更加阻礙了我國各級政府，尤其是地方政府決策的科學性、民主性及合法性。

[關鍵詞]地方政府；決策；公民參與

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.25.119

1 政府決策過程中公民參與的背景及條件

1.1 經濟方面

改革開放以來至今，我國的經濟取得了長遠的發展，這不僅增加了我國居民的收入，提高了生活水平，更喚起了我國公眾參與政府決策的意識與決心。經濟的發展為我國民眾參與政府決策提供了物質基礎。

1.2 政治方面

改革開放，不僅是經濟的持續穩步發展，也是我國政治健康發展的關鍵時期，這期間黨和政府一直強調“公民的有序參與”，并把它作為推進中國特色民主政治的重要內容。國家的穩定，黨和政府的重視，為我國政府決策中的公民參與提供了政治條件。

1.3 社會方面

經濟的發展，政治的同步，促進了我國社會文明的持續成長，公民參與的社會氛圍逐漸形成，加之非政府組織（NGO）以及志愿者組織的宣傳與推進，更進一步喚起了民眾的參與意識，激發了他們參與的行動。社會的進步，為我國政府決策中的公民參與提供了社會氛圍。

1.4 文化方面

經濟、政治以及社會的進步與發展，使人們有了接受良好教育的經濟條件、政治保證以及社會氛圍，加之我國九年義務教育的普及和成年再教育的發展，人們普遍的受教育程度不斷提高，文化水平也得到相應的提高，這就使人們更懂得參與的意義與重要性。文化的進步，為我國政府決策中的公民參與提供了文化支撐。

2 我國地方政府決策中公民參與存在的問題

近年來，我國大力推行行政體制改革，政府逐漸轉變了行政理念，更加意識到公民參與對政府決策的重要性，這在一定程度上改善了我國公共政策的決策方式，使其更加民主與科學，同時也緩解了政府與民眾的緊張關系。然而，在公民參與促進各項工作順利進行、發揮重要作用的同時，也產生很多危機，主要體現在以下幾方面：

2.1 公民方面

（1）公民參與渠道少。相對于以往而言，隨著電子網絡技術的發展，公民參與政府決策的方式明顯增多，但是這并不能滿足公民參與的要求，像開通市長信箱等形同虛設，沒有實質意義，因而公民參與的方式看似很多，真正起到作用的少之又少。特別是相對落后的地區，交通不發達，網絡覆蓋不到，想要參與當地政府決策更是難上加難。

（2）公民的政治參與素養較低。我國受教育的人數逐漸增長，綜合素質明顯增強，但是政治素養還是較低，政治冷漠，覺得參與與否跟自己沒有關系，表現在具體事件上就是不愿意參與選舉、公眾聽證，不配合民意調查，對政策論壇、網上參與表現冷淡。筆者認為，導致這種事件發生的主要原因是：盡管很多人脫離了貧困，但是這離致富的目標還相差甚遠，在不斷追求理想、忙于日常生活的人們無暇顧及政府的決策是否科學、民主，是否損害自己的利益。

2.2 政府方面

第一，相對于公民而言，政府處于強勢地位，對公民有種威懾力。這就體現在政府權力的不斷膨脹，使其遺忘了為人民服務的根本目的，各種作為只是為了滿足一己之私，形成政府與民眾的強弱對立，各種政府對民眾置之不理、向民眾開槍等事件的發生，逐漸削弱了民眾的參與意識，甚者，使其不敢參與。特別是地方政府，習慣以權力壓制民眾，這樣的行政方式使民眾的參與顧慮增多，而使地方政府決策中的公民參與成為泡影。

第二，權力的腐蝕性、擴張性使得政府部門及其工作人員權利意識不斷增強，而為民服務意識卻相對縮減，甚至自身轉變角色，把自己當成了主人，既是規則的制定者，亦是規則的執行者，使得公仆變主人，涉及政府決策中的問題，地方政府則同樣扮演著主宰一切的角色，為民服務變為為民做主，不考慮民眾的想法，只是按照利益的驅使、權力的指引決定而已，這樣的行為不是現代民主國家該出現的，但是權力的性質與特點注定這樣的事情會發生。因此，權力本身的性質阻礙了我國地方政府決策的科學性、民主性和服務性，面對這樣的現實，我們無法徹底根除，只能盡量減輕其消極方面。

第三，個別地方政府官員素質較低，辦事能力欠缺，不能很好地解決政府與民眾的矛盾，使得事件矛盾擴大化，使得內部矛盾變成了階級矛盾。地方政府官員的綜合素質和能力對化解民眾的質疑、解決民眾的切身問題有著至關重要的作用，素質高、能力強的官員會妥善的解決各種問題，不僅維護了政府在民眾心目中的良好形象，同時也解決了民眾關心的問題，達到了反映民眾利益、讓民眾參與的目的，從而制定出的政策更加反映當地實際情況，其出臺會有實際的功效。反之，則會使問題更加復雜。

2.3 制度、法治方面

制度保障任何事件的處理都能有章可循，法律保護事件雙方的合法權益，同時其也為事件進行的程序、后果提供必要的法律依據。在我國，保障公民參與的制度及法律尚為空白，使得公民參與沒有依據，缺乏保障，進而也就不敢參與，特別是政府決策中的公民參與，面對政府的強權，公民望而生畏，更不用說是積極參與了，加之政府官員的素質較低，不能以妥善的方式處理政府和民眾的沖突與矛盾，這往往會釀成類似于甕安事件的悲劇。不僅是嚴重損毀當地政府在民眾中的形象，更激化了政府與民眾的矛盾，最主要的是阻礙了我國的民主化、現代化進程。因此，公民參與的制度化、法制化的缺失也是導致我國政府決策中公民參與危機出現的主要原因，公民參與的制度、法律亟待建立。

3 地方政府決策中促進公民參與的對策思路

3.1 公民方面

第一，公民要不斷學習文化知識，特別是政治知識和法律知識，提高綜合素質。政府決策中的公民參與不只是單純的公民參與，其是更加具體，更加關乎民生的一項浩大工程，公民參與的意識和行動將是建成它的不可缺少的重要部分，而這部分的關鍵在于公民本身各方面知識的積累，以及知識的運用程度。因此，為了提高民眾的參與意識，為了限制政府的權力，為了政策的切實可行，公民勢必要利用閑暇的時間學習各方面知識，尤其是關乎自己合法權利的知識。

第二，要提高個人參與的主動性與積極性，賦予實踐。在政府決策當中，公民參與必不可少，不僅可以維護自己的權利，更是監督我們政府能否真正為民辦實事，是否真正解決群眾最關心的問題。所以，公民的參與不只是意識，更是實踐。在公民參與政策制定、實施階段，分為主動參與和被動參與，其中被動參與是公民在政府的主動要求下，或是在硬性要求下才做出的行動，公民充其量只是配合政府工作，而不是發自內心的、以維護自身權利，繼而保障政策更加體現公民意志為目的而做出的行為，其參與效果明顯不如主動參與。主動參與是公民利用自己所學的知識，以維護自身利益、監督政府行政為目的，以參與政府決策為手段，繼而保障政策的科學性、民主性、可行性的一種行為。

3.2 政府方面

第一，政府要為公民的參與提供更多的渠道。渠道的缺失在一定程度上阻礙了公民參與政府決策順利進行，所以，作為渠道建設者的政府有責任和義務為公民參與提供更多更加便捷、有效的方式，從而保障公民可以順利地參與政府政策的制定和實施。通過設置網上政府信箱，使人們可以足不出戶就可以參與到當地政府管理；定期公開當地政府的新政策，以接受公民監督；定期派調查專員到交通不便的地方進行走訪，了解當地民眾的所需、所求。此外，還要完善民主選舉、民主決策、民主監督和民主管理，以此來保障政策的合理性與公平性。

第二，政府要正確引導和規范公民參與。政府作為政府決策的重要主體，其在這個決策過程中起著主導作用，包括制定公民參與的一般制度及獎懲規則。作為規則的制定者，政府要經常向民眾宣傳和解讀相關公民參與的文件和制度來正確引導和規范民眾如何進行決策參與，使得公民能夠清楚地知道以什么樣的方式、在什么樣的時間和地點可以正確地參與政府決策，影響政策的出臺。

第三，政府與公民社會在決策制定、實施中要積極合作。然而，在現實社會中，這種合作狀態并不是很理想，仍然是政府居于主導地位，只是一味地傳達或宣傳政府的新政策，而民眾只負責被動地接受，沒有參與的實際，這樣的“虛擬”參與不利于我國政府決策的科學化與合理化，更會阻礙我國的民主化進程。因此，在政府制定和實施政策的過程中要加強政府和公民社會的合作，以此來促進政府與公民社會的雙向互動，不僅可以維護干群之間的關系，更可以在保障民眾利益的前提下政府作出更加符合社會需求的政策，真正促進社會的良性發展。