山區土地流轉中存在的問題及對策

王明艷 黃建強

[摘要]山區土地商業化流轉是保障山區糧食產量的一個有效途徑，然而山區土地流轉過程中存在著諸多問題。本文從政府角度，綜合分析了山區農用地在流轉中的影響因素，并提出相應的政策建議。

[關鍵詞]山區土地流轉；社會保障；農地價格評估方法體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.23.042

隨著我國經濟建設速度不斷加快，新農村四化建設蓬勃開展，山區農村在家庭聯產承包責任制基礎上摸索土地流轉的各種形式，促進山區糧食集約化生產，實現山區糧食的適度規模化經營模式，提高山區糧食自給率。土地流轉是進行土地資源優化再配置的一種有效出路，但是由于山區存在特殊性，表現在交通、經濟、文化發展落后，大量青壯年勞動力外出務工，山區的基礎設施與社會保障制度建設也長期被社會、政府所忽視，山區的生活質量得不到有效的保障，山區的社會保障缺少有力的監督，山區人民承受著生活的重擔以及巨大的社會壓力，面臨“都市棄兒”的尷尬處境。政府應當加強對山區經濟建設的模式探索，研究山區土地流轉的利弊，以及山區在土地流轉過程中及過程后可能導致的多方面問題，怎樣解決這些問題是本文研究的重點。

1 存在的問題

1.1 我國山區土地流轉不順暢

由于山區農村的偏遠性，加之過去社會福利落實不到位，加上農民收入的不穩定，使得農民不得不將土地作為最后的保障，土地成了山區農民的主要的社會福利保障。現今土地仍然是農民生活、看病、就業、養老的安全保障，是家庭的保護傘。而我國社會保障制度體系就是為了削弱山區農民對土地的依賴性，但由于山區人民受文化教育程度不高，大多數農民將土地流轉后進城務工，成為我國數量龐大的農民工群體。目前，我國農民工群體的社會保障制度還處于實踐探索階段，現行的城市保障制度主要的保障對象依然偏重城市正規就業群體，沒有特別針對城市農民工的具體社會保障制度。

農業生產技術落后、土地產出遠低于社會最低生活水平，使山區農民迫于生活的壓力大量外出務工，農村青壯年勞動力的大量流失使得山區的空心化情況嚴重，青壯年勞動力缺失使得土地閑置，沒有得到有效利用，山區農村種糧面積更是逐年減少，山區留守老弱群體生活更加得不到保障，糧食無法自給。而政府允許并鼓勵土地可以自由進行流轉自然而然是一個不錯的替代選擇，但土地流轉又一直長期處于不順暢的狀況，反而給農戶增添了不少麻煩。

1.2 山區土地流轉價格低廉

農民流轉自家“一畝三分地”也只能獲得微薄的租金收入，對家庭而言作用甚微，而流轉通常持續十年以上，現代農民面對壓力大多選擇“既不想種地也不想失地”。農地交易價并未趨于合理的價格區間。有調查顯示，在已流轉的土地中，超過一半的土地交易沒有顯化的市場價值。約有37.1%的土地是轉包給熟悉的親戚或本村民，僅象征性收取微量報酬也并未簽訂長期的流轉合同。有20.7%的土地是從親戚或村民中轉入，并沒有支付任何報酬。因為土地沒有通行的衡量標準，市場運作土地的結果通常是轉出者覺得價格太低，而土地轉入者又覺得價格太高，但價格過高或過低都會嚴重影響到土地流轉市場的健康發展。

1.3 缺乏健全的土地流轉機制

土地流轉市場經常發生不規范的短期行為，這樣使得土地流轉的租金不穩定。很多農戶為了避免承擔拋荒責任而每年只將土地流轉一季的現象，即每年早稻這一季轉出土地給他人經營，晚稻這一季又收回土地自己耕種。這種流轉形式使合作雙方都不具有積極性與責任心，對環境土壤的破壞性傷害更大。

1.4 土地連片集中流轉難度大

土地改造時期土地分配分散而且不集中，而農戶或多或少的保留一點點門前田種植蔬菜之類，零星散落的土地流轉難以實現連片的規模經營，使得承包者無法推行高效率的機械生產。很多山區土地流轉后依然維持在過去低效率的生產模式中，這根本沒有從本質上改變這種土地分散經營的狀況。

1.5 政府在流轉過程中角色不明

近十多年中央政府持續關注三農問題，促進因地制宜的農業適度化規模經營，逐步放開土地政策，即宅基地使用權和農地經營權流轉的政策指令下，某些鄉政府則有可能是考慮自身的政績，以官壓民，未跟農戶進行思想溝通，采用行政手段強制要求農民流轉土地，違背了農戶的主觀意愿來達到規模經營的目的，與曾經的土地兼并的性質一樣惡劣。某些政府在流轉過程中不作為不監管，如河北上千畝土地流轉過程中出現“毀約”的現象，就是因為政府未設立土地流轉的門檻要求，使得一些“有實力爭地、沒能力種田”的投資商單方面毀約，政府也并未對合同進行保障，雙方私下簽訂的流轉合同，反而對雙方造成了巨大的經濟損失。

2 山區土地流轉的對策

2.1 建立完善的社會保障制度及農村養老保險制度

推動山區土地流轉的重要阻礙是缺失一個完善的社會保障制度及農村養老保險制度，削弱土地對社會保障的地位。我國正處于建立山區養老保險制度的探索階段，由于經濟發展條件的限制原因和其他的因素影響，沒有特別針對農民工就業特點及保障訴求來為山區農民制定合適的保障制度，尚未建立起來山區社會養老保險制度適應城鄉的統籌發展。首先，縣域經濟的發展需要加強，完善財政轉移支付制度，保證實施低保的資金來源，逐漸提高低保標準、擴大低保覆蓋面。其次，政府應當加強相關法制建設，建立專門針對失地農民的社保管理機構，使山區最低生活水平能得到及時全面的保障。最后，應建立針對進城務工的失地農民的社會保障制度，農民工呈現出流動性強、不穩定、收入低、危險性大等特點，根據調研發現農民工對于保障的需求為：基本的生活來源能得到有力保障；工傷、大病能夠及時得到救治；老年生活能夠得到保障等。政府應該提供給進城農民工基本的生活保障、醫療保險、工傷保險、失業保險、養老保險等相應的保險種類，并且在保險繳費方面應該考慮到農民工收入水平低及工作不穩定的情況，應適當降低門檻，寬松保費上交期限。

2.2 構建農地價格評估方法體系

適宜的土地定價制度的建立是山區土地流轉的基礎。目前，我國山區土地未進行全面的價值與價格理論評估，優等田和劣等田的區分不明確，全面的農地價格評估參考未展開。因此，應根據市場價值研究農地價值與價格的形成機理，為農用地的價格評估提供統一的理論參考，規范農地流轉過程中價格體系和評估方法體系。制定過程中要考慮“失地農民”的被動地位；土地轉出農民取得的收入應滿足他們放棄土地后的最低家庭維系成本。一旦失地農民無法維持家庭生存的收入，家庭支付風險將可能導致社會不穩定風險。同時也要考慮流轉方的利益空間，防止土地流轉價格虛高，導致土地流轉不暢。因此，政府應當鼓勵學者進行構建農地價格評估方法體系方面的研究或鼓勵鄉鎮進行摸索試點。

2.3 建立長效的土地流轉模式

土地流轉過程中必須實行責任制并簽訂規范的土地流轉合同。鄉鎮政府應建立規范的土地流轉服務體系，建立土地流轉信息庫，鄉鎮上的土地流轉必須經村委會備案，管理部門必須及時登記流轉土地并補全之前未登記土地的流轉合同。成立鄉鎮土地流轉信息服務平臺，登記土地供求流轉信息發布、輔助進行土地流轉的評估、政策咨詢等服務工作，通過市場機制調節探索土地流轉的長效機制，促使土地流轉進入有序的市場化軌道。

2.4 政府引導規范的土地連片流轉過程

政府部門引導生產低效的山區農戶進行土地流轉，提供導向性政策和中介服務，宣傳連片土地的資源整合優勢性，真實的傳達中央的政策與補貼，讓“地盡其用”。對于不愿意流轉卻處于關鍵地理位置的田地或宅基地，政府應柔和的采取的手段，可采用土地地票交易模式、土地股份合作社模式、土地確權流轉模式或宅基地換房模式，都是值得政府采用的流轉對策手段。使農民的利益在“被動流轉”過程中不受到侵犯，同時又按程序規范保證了山區土地的連片流轉。

2.5 嚴格落實并完善法律和政策，明確政府角色

目前政府角色在當地仍然為經濟行為主體，且當地政府與司法機關一家親的情形下，難以確保政府不會通過強制性行政手段對當地普通農戶進行爭利，應當政策規定禁止地方政府對土地流轉的過程采取強制性行政干預，只準職能部門提供中介服務，引導農戶進行土地流轉的手段多種多樣，如重慶土地地票交易模式、浙江山區土地股份合作社模式、成都山區土地確權流轉模式和天津宅基地換房模式都是值得政府采用的流轉對策。

3 結論

土地流轉是優化土地資源再配置的有效途徑，過程中如何保障各方的利益是合作的基礎。弱化山區低效農戶對土地的依賴與束縛，建立完善的農村社會養老保障，關照農民工群體的社會保障；深化研究山區土地的價值與價格理論，構建農地價格評估方法體系；建立長效的土地流轉模式；政府應按程序規范引導山區土地連片流轉，嚴格落實完善法律政策，明確政府服務角色，適應山區土地流轉要求等。只有解決了上述問題和利益糾紛問題，才能讓山區土地流轉走上規范的道路，才能保障山區土地生產的效率。