城鄉一體化背景下我國農村社區服務體系建設研究

摘 要：農村公共服務體系建設是當前深化農村綜合改革的基礎性工程。為農村廣大的農民群眾提供更好的社區服務已經成為服務型政府存在、運行和發展的根本宗旨。加強農村社區服務體系建設，不斷滿足農民群眾對農村社區服務的需求，成為我們當前一個現實的選擇。

關鍵詞：城鄉一體化；農村社區服務；建設

隨著我國構建服務型政府理念的提出，政府面臨著從統治型向服務型政府的轉變，為廣大農村的農民和群眾提供更好的社區服務已經成為其存在、運行和發展的根本宗旨。構建新型農村社區服務體系，加強農村社區服務供給，不斷滿足農民群眾對農村社區服務的需求，縮小城鄉差距，推進城鄉互動融合發展無疑是我們當前一個現實選擇。

一、農村社區服務體系理論認知

加強農村社區服務體系建設，我們必須從理論上厘清農村社區服務體系的內涵、外延、性質、功能，這對我們掌握農村社區服務建設的內容、工作方法和策略具有十分重要的意義。農村社區服務的性質是多元的，既體現對農村居民基本公共服務的公平性、對社會弱勢群體服務的福利性，又體現對農村社區市場經濟主體服務的經營性。由此，我們把農村社區服務體系定義為：農村社區服務體系是指以農村（自然村）基礎服務設施為基礎，以農村居民為服務對象，以滿足農村居民需求為主要目的，在政府主導支持下的社區服務網絡及其運行機制。

二、我國農村社區服務體系建設存在問題的審視

1.農村社區服務組織建設缺乏統一性

（1）鄉鎮級農村社區服務機構設置不規范。改革開放后，對農村社區組織建設進行了實踐和理論的雙重探索，但是還沒有完全建立起有效地，且與農民需求相適應的服務體系。農村社區服務機構的政事不分、機構設置不合理、職責不明、專業技術人員素質不高和人員的不穩定依然較為廣泛的存在。

（2）農民專業合作組織在服務全省農業和農村經濟發展的水平和能力不夠，尚未成為主導力量。鄉鎮的行政組織和機構依然承擔了農村和農業經濟發展的大部分任務，作為代表農民利益的農村合作組織影響力還遠遠不夠。

2.農村社區服務的財政投入缺乏規范性。從支農財政流程來看，支農財政資金沿著從上而下的方向流向最基層的農村，在這個過程中由于行程層次和預算級次過多，導致支農財力分散，無法行程集中放大的效應，另外在支農財政的支出范圍、標準和等級上缺乏細致的法律規范，導致農村財政資金轉移支付方面缺乏規范性和穩定性，嚴重影響了支農財政的使用效率。

3.農村社區服務缺乏有效的需求表達機制。從社區服務供給的決策主體來看，決策主體大多還是基層政府及其職能部門。社區服務供給數量、供給結構和供給程序和決策目標主要體現的是基層政府和職能部門的偏好，而不是農民的真正需求。從決策執行來看，農村社區服務較多體現基層政府的強制性制度安排，無法與農民真正需求相一致，由此導致農村社區服務存在供給過剩和供給不足的矛盾。

三、城鄉一體化背景下農村社區服務體系建設的策略選擇

1.充分發揮政府在農村社區服務體系建設中的主導作用

（1）高度重視農村社區服務體系建設，制定好農村社區服務發展規劃。明確各級政府在農村社區服務上的職責和義務。應建立省市、縣鄉和農村社區三位一體的農村社區服務體系，科學劃分各級政府公共服務的管理權限，以法律法規形式規范各級政府的權力范圍、權力運作方式、利益分配結構、責任和義務。要遵循責權配置相一致的原則，明確界定各級政府應提供哪些農村公共服務，并賦予其相應的管理權力，真正做到財權與事權的統一。

（2）加大支農財政投入，強化政府在農村社區服務中的投資主體地位。政府以社區服務供給的形式對農村進行人力資本、制度資本和物質資本投資，可以獲取國民經濟運行效率提高和降低農村務農和經營成本。研究表明，農村社會保障對農村人力資本的維持和積累從而對經濟發展有著極大的促進作用。

2.構建農村社區服務體系“需求—汲取”機制。積極應對和滿足農村社區服務需求，是保證我省農村社會穩定和持續推進新農村建設的關鍵。完善農村社區服務供給機制，既是對農村社區服務需求的積極回應，也是彌補政府社區公共服務上的不足、完善社會管理的必然要求。

3.多渠道地籌集農村公共服務供給資金。首先，市場籌資渠道。要積極利用金融扶持，適當考慮給予金融貸款各項政策優惠，對支農貸款給予合理的補償，對積極支持農業發展而使經濟效益受到影響的農業金融部門給予必要的獎勵，從利益上鼓勵金融部門增加農業信貸投入的有效供給。另外還可以通過直接融資方式在金融市場融資。隨著我國金融市場的逐步開放，發行債券、借債等融資也成為地方政府公共融資的重要方式。其次，個人籌資渠道。農村社區服務生產和建設的個人籌資渠道有四種類型：第一種是個人直接投資從事某項農村公共服務的生產和建設；第二種是個人對某項農村社區服務的生產和建設進行部分資金捐助；第三種是在農村集體或社區政府倡導下的村民集資；第四種是企業家贊助。個人籌資渠道在農村社區服務供給過程中，越來越占有重要位置。

四、甘肅構建農村社區服務體系的展望

1.科學界定政府在農村社區服務體系構建過程中的職能定位是其建設的關鍵。對于政府來說，在農村社區服務的供給中既不能讓應該由政府承擔的社區服務，擺脫責任，交由市場去運作，也不應該把可以由市場提供的社區服務，強加責任，由政府包攬。

2.創新是農村社區服務體系建設的靈魂。農村社區服務理念的創新是農村社區服務的前提。農村社區服務體制創新必須改革政府農村社區服務機構，以適應農民的公共服務需求。凡是提供公共物品的部門，例如，動、植物檢疫，農業技術推廣，必須由財政全額撥款，并撥足事業經費；凡是提供非公益性產品的部門，盡可能改為競爭性經營，鼓勵民間機構提供。積極引導民間農村公共服務機構的發展與壯大。

3.正確處理政府和市場主體之間的關系是構建農村社區服務體系的必要條件。一是商業性金融力量，目前，針對農村、農業和農民進行貸款的主要是農業銀行和農村信用社。信貸資金的特點是償還性，要求必須有一定的經濟能力和預期的獲利。由于農業比較效益低，信貸資金往往大量被投入到非農產業。當前，應當鼓勵農業銀行、信用社等機構合理分工，為農業和農民提供融資服務。二是龍頭企業，在實踐中，企業化經營等使得農村社區服務體系建設出現新的亮點。應當鼓勵國內外企業單位或個人到農村獨資或合資提供服務。“公司+農戶”是提供服務的一種好形式，應當加以支持和鼓勵。三是事業單位，包括氣象、水利、科研部門和學校等。這些事業單位由于提供的服務是帶有一定知識含量的，因此在技術產品市場化運營的今天，為鼓勵這些部門積極參與農業開發，應允許其根據所提供的服務最終分享一部分收益。

參考文獻：

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作者簡介：崔吉磊，甘肅行政學院，研究方向：地方政府職能轉變。