論新階段我國土地管理模式的改革

樊玉秀

[摘 要]我國目前實行的是以耕地保護為主體的土地管理模式，但是，隨著社會經濟的飛速發展，現行的土地管理模式已經不能夠適應新的社會環境。城市規模的不斷擴大、大量的開發區建設、工業化進程的加快，再加上現行的土地管理模式的局限性，導致了大量的城市國有耕地浪費；并且城市國有土地被非法占有的情況也非常嚴重，多數土地資源都開始用于房屋、工業廠房的建設，但是從目前我國城市國有土地資源的使用情況來看，土地資源的浪費情況比較嚴重，土地資源的最大價值無法充分發揮。所以為了充分發揮土地資源的最大價值，必須對現行的土地管理模式進行改革已經刻不容緩。下面，筆者將根據現行城市國有土地管理模式的弊端，并結合新環境下的時代背景，對城市國有土地管理模式的改革進行探討。

[關鍵詞]土地管理模式；“官府自我控制”模式；“完全所有權”模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.031

經濟的快速發展，導致了“圈地”“租地”的狂潮，耕地流失嚴重，我國耕地保有量不斷逼近耕地紅線，即使是城市國有土地，也難逃這一厄運。而且，隨著工業化、城鎮化的快速推進，土地保護形勢嚴峻，將面臨巨大的挑戰。為了充分發揮土地資源的最大價值，物盡其用，必須要對現行的土地管理模式進行變革，應當建立以“完全所有權”為核心的財產權機制，借此來進行土地資源保護。

1 “官府自我控制”模式

我國現行的土地管理模式可以稱為“官府自我控制”模式。

1.1 “官府自我控制”模式的內容

根據我國的土地管理法規定，城市的土地資源都歸國家所有。我國的土地資源歸我國國土資源部統一負責與管理，我國的各個省、市、縣、村鎮等都設有相應的土地資源管理部門，并規劃了各個部門管轄的土地資源范圍。我國目前實行的土地資源管理制度雖然是隨著我國經濟社會的發展不斷進化而來的，該體制也滿足了我國土地管理的基本要求。

1.1.1 “政府管理”模式

除“共同體共有”模式之外還有著另一種管理模式，稱之為“政府管理”模式，在我國，法律規定城市國有土地所有權不得轉讓，一旦發現非法轉讓，必定嚴懲不貸；并且集體所有土地不得出讓，對于城市規劃區內的土地，只有將土地征用轉為國有后，方可就該土地的使用權進行有償出讓。如果有單位想對城市國有土地資源作為工業廠房、房屋等建設，必須要經過有關部門審批，批準之后，才可以進行實施。并且，城市國有土地資源中，空閑土地、宅基地等土地資源的使用都需要經過有關部門審批。

1.1.2 “官府自我控制”模式

由“政府管理”模式中我們可以看出，我國城市國有土地實行的是以政府為主導、共同體為輔的管理模式。此模式下，政府對城市國有土地擁有最終支配權，由群眾對政府進行監督，但是無法決定土地流轉是否可以實施。在這種情形下，土地流轉能否為城市居民帶來利益，能否實現土地資源的高效利用，就只能取決于政府是否作為，或者是官員是否作為，這種土地管理模式就稱為“官府自我控制模式”。

1.2 “官府自我控制”模式的局限性

1.2.1 地方政府非法用地

部分官員受盲目的政績觀的影響，為了凸顯自己的政績，往往采用殺雞取卵的方法，使地方財政和經濟快速發展，此種情況下，當地政府極有可能會無視土地資源的價值，變相地“圈地”、“租地”，置中央政府的禁令于不顧，這樣，該地區極有可能贏得了一時的繁榮，但卻輸掉了未來。

1.2.2 地方政府腐敗

由于土地資源的最終支配權掌握在政府手上，所以，掌有此權利的官員，極有可能受到地產商或企業的巴結逢迎，權利尋租帶來的腐敗問題將會非常的嚴重，近年來，包括全國政協副主席蘇榮等“大老虎”的落馬都與之有著千絲萬縷的聯系。

1.2.3 缺乏“自省”、“自控”能力

“官府自我控制”模式下的土地管理措施的有效性是完全取決于政府的自我控制的。其中，國家作為土地使用的主體并沒有采取任何手段對土地流轉的行為進行約束和監督，這就要求政府是廉潔、高效的，并且知道如何保障國家的所有利益，但就實際情況而言，僅僅只用政府來對國家權益進行保障，對土地資源進行配置，是不可靠的，有些地方政府缺乏“自省”、“自控”的能力，導致土地只能被動地接受管理和分配。

2 基于“完全所有權”模式的土地管理模式改革

為了讓土地資源得到有效的利用、保障國家的權益、減少土地浪費、促進社會經濟的發展，就必須對“官府自我控制”模式下的土地管理模式進行改革，將目前的以政府為主導，共同體為輔的管理模式進行變革，較為理想的改革方案是確定土地所有權。

2.1 加強土地的管理

改革開放以來，我國的經濟得到了飛速的發展，城市建設也取得了舉世矚目的成就，城鎮居民的生活水平和財富收入遠遠超過了農村居民。但城市的飛速發展很大程度上是依靠土地，土地為城市的發展做出了巨大的犧牲。

但在現今市場經濟的環境下，讓城市回報土地是不現實的，并且城市的發展已經造成了土地浪費，導致土地資源的實際價值無法充分發揮，所以國家政府必須明確規定土地的所有權，堅決杜絕土地非法買賣等現象，讓土地資源的價值可以充分發揮。

2.2 “完全所有權”模式下需要注意的情況

所有的權利都是相對的，為了避免土地確權之后的流轉亂象，政府可以對土地進行合理的規劃和管理。但是，需要注意的是，這種管理是有限度的，不能損害土地資源價值的發揮。另外，針對基于公益目的的土地征收工作，必須嚴格地按照土地征收程序，不能違法亂紀，堅決拒絕打著公益的旗號損害公共利益的行為。

2.3 過渡措施

“完全所有權”模式不會一蹴而就，要經過充足的準備，還要進行試點，這個過程是需要漫長時間的，所以為避免土地資源的浪費和非法占用，保障國家權益，有必要在實現“完全所有權”模式之前采取過渡措施。基于現行的土地管理模式，過渡時期的土地管理方案，可以采用以共同體共有為主導，政府管理為輔的土地管理模式。該模式的主要內容包括，明確指出國家政府對土地的所有權和支配權；國家對城市國有土地具有絕對的管理權、收益權、處分權等，只要通過一定的審批手續，就可以完成土地使用目的的轉變。此種模式可以加強國家政府對于城市國有土地資源的支配力度，確保一些土地活動可以為社會的發展、國民經濟的提高帶來合理的收益，這是對現行土地管理模式的糾錯。在行使具有新的內容的國家土地所有權時，要確保人民群眾的平等性，避免出現以行政管理權代替集體所有權，確保土地資源的價值可以最大限度地發揮。另外，此模式同樣需要政府的合理管理，需要政府的合理引導。

3 結 論

對現行的土地管理制度進行改革將有利于土地資源的有效利用，保障土地資源的價值可以充分發揮，對土地保護和土地資源的優化配置將有著巨大的作用。新的時代背景之下，對現行的土地管理制度進行改革，已經迫在眉睫，不容忽視。

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