提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的思考

【摘 要】 黨的十八屆四中全會作出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，習近平總書記也多次強調黨員干部特別是領導干部在全面推進依法治國的進程中要以身作則、以上率下。全面推進依法治國涉及到方方面面的工作，這其中黨員干部特別是領導干部的作用至關重要，必須抓住領導干部這個關鍵少數。

【關鍵詞】 黨員干部；法治思維；依法辦事能力；依法治國

【作者簡介】 付承菊，湖北省宜昌市委黨校黨史黨建教研室教授。研究方向：黨的建設。

【中圖分類號】 D920；D262 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0028-03

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上的重要講話中強調，各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，全面依法治國必須抓住領導干部這個“關鍵少數”。黨的十八屆四中全會《決定》提出提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內容。并強調指出，高級干部尤其要以身作則、以上率下。

一、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力極具重要性和緊迫性

1. 社會進步使然

（1）公民的法治素質提高的倒逼。1992年拍的電影《秋菊打官司》轟動一時。那個為了“討個說法”而挺著懷孕的大肚子一次次上告的農婦，幾乎成了中國法治進程中的一個符號，象征著在有著數千年人治傳統的中國，人們法治觀念、權利意識的一次深刻覺醒。經過二十余年的普法宣傳教育，老百姓通過了解法律知識，無論在參與政治活動、社會管理還是經濟活動中，都要借助法律這個手段，都要尋求法律咨詢、法律幫助，來指導自己的法律行為和維護自己的合法利益。

（2）群眾對政府對干部要求的提高?，F在，老百姓對干部的要求越來越嚴，對各項工作的公正性、透明度的要求越來越高。對領導干部的要求已不僅僅是艱苦奮斗、勤勤懇懇、無私奉獻就可以了，還要你具有專業化背景、國際視野，更要你辦事公平，遇事要按照政策原則公開公平處理。所以現在的老百姓對領導干部的要求更厲害了更高了，很重要的一個方面就是看有沒有法治意識、具不具備法治能力、能不能堅持依法辦事。

（3）新形勢下依法化解社會矛盾的需要。這是我們目前非常重要的任務。近年來，因征地拆遷、企業改制、環境污染、移民安置等引發的社會矛盾和群眾訴求日益增多，而這些問題大多又是利益訴求與政治訴求相互交織在一起，歷史問題與現實問題相互滲透在一起，多數人的合理訴求與極少數人的無理取鬧相互交織在一起，而且訴求內容相互之間的政策關聯性增強，涉及不同地區、不同部門、不同領域，復雜程度增加，處置難度加大，稍有不慎就會使小問題變成大問題，個別問題、局部問題變成影響全局的問題。因此協調社會各階層利益關系和利益矛盾越來越困難了。所以，我們的工作怎么樣面對這些社會矛盾，怎么樣不斷提高各級領導干部法治素養，增強干部依法行政、自覺運用法律手段解決問題的意識，增強依法決策、依法管理、化解矛盾的能力，是我們在全面推進依法治國過程當中，必須要關注到的一個重要方面。

（4）黨員干部的法治素養需提高的挑戰。綜合各方面的資料反映，基層黨員干部特別是領導干部的法治能力建設現狀，可以用兩句話來概括，這就是：有喜有憂，喜大于憂。

喜的是：隨著六五普法的深入，隨著依法治國、依法執政、依法行政理念的深入宣傳和全面貫徹，領導干部想問題、做決策、辦事情依法依規的良好習慣和法治思維定勢，正不斷養成和樹立，原來哪些遇事“拍腦袋、拍胸脯、拍屁股”的三拍干部，是越來越少了。

憂的是：部分領導干部的法治能力還亟待提高，表現形式也是各種各樣。一是學法動力不足。有的認為行政干部是“萬金油”，知道點就行了，不愿深學細學；也有的認為法律體系龐大，不知道學什么、從哪兒學；也有的干部認為工作忙，沒時間學。二是尊法觀念不牢。在潛意識里，少數領導干部敬畏法律的意識不牢，習慣于用“長官意志”來推動工作、解決矛盾和問題，把法治喊在嘴上、貼在墻上，就是沒有抓在手上，以權壓法、徇私枉法現象依然存在；諸如此類問題都不同程度地影響和干擾了法規制度的落實，也影響和干擾了正常的辦事秩序，同時還影響到黨的形象、干部隊伍形象和群眾切身利益的實現。三是守法意識不夠。少數干部知法犯法；也有干部知規違規。類似現象，時有發生。四是用法能力不強。有的領導干部，在處理具體的矛盾和問題時，依法能力不夠，“法到用時方恨少”。譬如在處理信訪問題時，有的領導干部奉行“擺平就是水平，搞定就是穩定，無事就是本事，妥協就是和諧”的人治思維，不能良法善治，有時為息事寧人，搞“法外開恩”，“按下葫蘆起了瓢”，負面示范效應很強，導致非理性上訪日漸增多。領導干部法治能力不足，還突出表現在對突發事件的處理上。面對突發事件，不能正確把握和運用法治原則和精神，不能做到統籌兼顧、靈活處置，造成處理不當甚至釀成惡性群體性事件。

2. 黨員干部責任和作用的決定

領導干部是推進法治的“領頭雁”。領導干部肩負的責任是政治責任、法治責任，扮演的角色是組織者、推動者、實踐者的角色，發揮的作用是領導作用、關鍵作用、“領頭雁”作用。領導干部的這種作用貫穿立法、執法、司法、守法等各個方面，是反映人民共同意志、體現人民主體地位、發揮人民主體作用的重要保證。

領導干部是踐行法治的“排頭兵”。“村看村，戶看戶，群眾看干部”。只有國家機關及其工作人員特別是領導干部真正成為帶頭尊法、學法、用法、守法的模范，老百姓才會服氣，才會見賢思齊，而不是以儆效尤。

領導干部是捍衛法治的“守護神”。這里“守護神”的“神”，是神圣的神，不是神仙的神。這種守護，是對中國特色社會主義法治道路、法治理論的堅守，是對憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念和法治文化的堅定守護，也是面對危害、破壞、踐踏法治的行為時挺身而出、堅決斗爭，對法律權威、法律威嚴的堅定守護。

3. 新常態對執政能力提出的新要求

黨的十八大明確要求，要提高領導干部法治思維的能力，提高領導干部依靠法治方式來調整利益關系，化解社會矛盾的能力，用法治方式來解決問題。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的宏偉目標。傳統領導科學認為，領導應當具備的基本素質主要包括政治素質、思想素質、能力素質、交往素質、道德素質、心理素質、思維素質等七個方面。也有人簡單地概括為：需具有情商（EQ）、智商（IQ）兩方面。這無疑是對的，但這是不夠的。在建設社會主義法治國家的今天，領導干部還必須具備法商（LQ）。智商、情商大家都清楚，什么是法商？還較陌生。有關專家對法商的基本概念解釋為：“一個人對法的內心體認和自覺踐行，體現的是人們法律素質的高低，法治意識的強弱，明辨是非的能力，以及依法辦事、遵守秩序、崇尚規則的自覺性和主動性。”法商，就是法律意識、法律知識、守法習慣等法律素養的總和，是公民法律素養的綜合評價指標。法商的高低，不僅僅是對法律知識掌握多少，而在于對法律的尊重和信仰的程度。對于領導干部來說，在提倡依法治國、依法執政、依法行政的今天，三商都不可或缺，“法商”甚至比 “智商”“情商”更為重要。

二、提高黨員干部法治思維和依法辦事能力的思路和辦法

1. 重視法治思維的養成，提高法治素養

一要樹牢法治信仰。法治信仰，是發自內心地認同法律、信賴法律、遵守、捍衛法律。同時，要敬畏法律。敬，就是敬重，畏，就是畏懼、害怕。領導干部要樹牢法治信仰，要有三種意識：法律底線意識，即清楚怎么用權、什么事能干、什么事不能干，自覺在法律范圍內想問題、作決策、辦事情；法律程序意識，即嚴格遵循法律程序推進工作，實現工作流程公開化、有監督；法律規則意識，即自覺遵守法律規則，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

二要強化學法。學法，既要強調一般性，更應注重針對性和實用性。通過學習，各級干部尤其是領導干部尤其要弄明白法律規定我們該怎么用權，心中高懸法律的明鏡，手中緊握法律的戒尺，知曉為官做事的尺度。只有學法、懂法，才會依法、守法，真正使學法用法成為實際工作的“準星”、查找問題的“鏡子”、衡量成效的“尺子”、改進工作的“鞭子”。

2. 注重實踐，提高依法辦事的能力

一是決策要合法。政府治理始于決策，政府決策要實現科學化、規范化，首先就是要合法。科學化、規范化的前提就是要合法。黨的十八屆四中全會提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，這是對健全依法決策機制主要內容提出的明確要求。（1）公眾參與。公眾參與就是民主，就是要民主決策。實踐表明，決策中的公眾參與工作做得越實越細越透，越有利于決策后的執行和實施。把公眾意見作為決策的重要參考，合理意見要充分采納，合法訴求要切實解決，對有重大分歧的問題要加強研究論證、反復協商協調。法律法規要求的“規定動作”，必須做實做到位，決不“走過場”，同時積極創造條件，大膽嘗試運用微博、微信等各種創新方式推動公眾參與。（2）專家論證。專家論證是科學決策的重要體現。把專業性強、技術性高的問題交給專家，充分尊重專家意見。必須選好的專家，把專業能力、資質、經驗和誠信作為主要遴選標準，讓專家客觀、獨立、科學、負責地提出論證意見。（3）風險評估。開展決策風險評估，就是對重大決策事項要組織排查主要風險源、風險點，經排查認為存在社會穩定、環境、經濟等風險的，應當按照規定進行風險評估，評估決策實施可能造成的不利影響，以及決策方案的合理性、可行性和可控性。應當進行風險評估而未評估的，一律不得作出決策。（4）合法性審查。合法性審查是依法決策的重要保障。做好合法性審查，要重點把握幾個方面：決策的事項是否于法有據，經審查認為不屬于決策機關法定職權范圍的，建議不決策或者按照規定提請有權機關進行審批、依法授權；決策的程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合規定的，建議補正或者重新履行相關程序；決策的內容是否依法合規，經審查認為決策方案、備選方案或者風險防范化解處置措施等不符合有關法律、法規、規章及國家政策規定的，建議進行修改。（5）集體討論決定。集體討論的目的，是幫助行政首長更好地了解情況、集思廣益、作出決策。會議組成人員要充分發表意見，審議過程充分發揚民主；最后，行政首長在民主基礎上拍板。會議討論情況和決定應當如實記錄。

二是辦事要依法。這是領導干部想問題、作決策、辦事情的第一原則。它要求，在制定長遠發展戰略時，要看目的、權限、內容、手段、程序是否符合法律規定；在履行社會管理職能時，要綜合運用行政、經濟、法治手段，注重向法治要辦法、要效果；在處理各種問題時要首先選擇法律渠道，按照法律要求、法治方式和法律程序來處理問題。越是問題復雜，越是情況緊急，越要用法治思維去思考、處理，嚴格依法按政策辦事。

三是執法要嚴格。嚴格執法，就是要最大限度地按照法律規定的精神和程序執行法律，依法嚴格履行政府職責。一方面，不能不作為，必須堅持“法定職責必須為”。勇于負責，敢于擔當，克服懶政、怠政，克服“只要不出事，寧愿不做事”和“不求過得硬，只求過得去”的 “為官不為”行為。另一方面，不能亂作為，堅持“法無授權不可為”。推行政府權力清單制度，明確政府的職權范圍，防止公權濫用，減少權力尋租現象，使政府真正履行為人民、為大眾服務的職責。李克強總理親自為今年的政府工作報告加入“政府：有權不可任性”。第三，更不能枉法作為。要進一步規范執法主體，明確執法權限，完善執法程序。嚴格執行執法人員資格制度。對于那些“因公違法”的事件，在追究法律責任的同時，還應當追究相關領導或者部門在管理上的責任，真正使公職人員不敢漠視法律。

四是司法要公正。公正是法治的生命線。讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義，這是一個崇高的期待。習總書記曾引用培根的話說過：“一次不公平的裁判比多次不公平的舉動禍害更嚴重。因為這些不平等的舉動不過弄臟了水流，而不公的裁判則把水源敗壞了。”司法機關是維護社會公平正義的最后一道防線。

五是教育引導全民要守法。教育引導人民遵法守法，自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，也是黨員干部職責范圍所在。要好好地發揮法治的引領和規范作用。要教育群眾守法，不守法就會付出沉重代價。

3. 加強考核評價，形成良好的法治環境

考核是指揮棒，是風向標。有什么樣的考核體系就有什么樣的工作氛圍。要像考核經濟指標一樣，把學法守法情況、依法執政、依法行政、依法決策納入對領導班子和領導干部的工作實績考核內容，建立健全科學的考法評價機制。

一是力求考準考實（解決考什么的問題）。對黨員干部，特別是黨政主要負責人，要考核其履行推進法治建設第一責任人職責、及時解決本地區本部門法治建設重大問題等情況。建立對領導班子和領導干部實行述職述廉述法三位一體的考核制度。每年由上級黨委對下級黨委政府、部門的領導班子和領導干部學法尊法守法用法情況進行全面考評。加大考核權重。把尊憲守法作為衡量干部德才素質的重要標準，把遵守法律、依法辦事作為干部考察的“重頭戲”，觀其言、查其行、知其底，引導和督促各級干部把依法執政和依法行政的要求落到實處。

二是注重考核結果的運用（獎懲分明）。堅持獎懲并舉，真正使法治思維和依法辦事能力成為一種硬標準、硬要求、硬約束。要把法治建設的成效和依法履職情況作為干部晉升、獎懲等的重要依據。各級黨組織對黨員干部遵守憲法和法律要作出具體規定，建立剛性約束機制。應將嚴格依法辦事作為對黨員特別是各級領導干部的政治要求，像抓作風建設和懲治腐敗一樣抓依法辦事。要堅持有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究，加強對領導干部依法執政、依法行政的監督檢查，健全問責制度，規范問責程序，對違法枉法、失職瀆職行為依法追究責任。黨員干部觸犯法律規定的，必須依法處理，不能用黨內紀律處分代替依法追究責任。

責任編輯：吳雁玲