加強事中事后監管對現有存量編制的影響分析

【摘 要】 編制管理是國家行政管理的一項重要內容。隨著我國政府管理方式的深入變革以及社會主義市場經濟體制的不斷完善，存量編制管理方面還存在一些不相適應的問題，為使政府職能、現有機構、編制和人員管理更好地適應經濟社會發展需要，須對現有編制管理進行審慎分析，厘清各項權力，才能有的放矢，真正盤活存量編制。

【關鍵詞】 編制管理；事中事后監管；存量編制

【作者簡介】 趙曉紅，中共青海省委黨校公共管理教研部副教授。研究方向為行政倫理、公共管理。

【中圖分類號】 D630.1 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2015）06-0012-02

編制管理是國家行政管理的一項重要內容，也是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。為使政府職能、現有機構、編制和人員管理更好地適應經濟社會發展，課題組就“改變政府管理方式，加強事中事后監管對現有存量編制的影響分析”問題對一些省級重點經濟、社會綜合管理部門及相關縣市區相關職能部門職能履行狀況及相應機構編制管理、人員結構狀況進行了專題調研?，F以省工商行政管理局為例，對事中事后監管加強問題作一梳理。

一、省工商局管理部門所面臨的“編制”窘況

1. 職能、機構與編制不能有機協調，編制人員效率不高

機構、職能與編制是機構編制工作的三個關鍵節點，其中，職能管理是基礎，處于中心地位。合理配置職能是搞好機構管理的基礎。職能管理又是科學定編的依據。在改變政府管理方式，強化事中事后監管過程中，工商管理部門履職中的“越位”情況有顯著好轉，但由于職能不順、權責不清所導致的“錯位”“缺位”狀況依然嚴重，直接影響現有編制人員的工作效率。具體來看，體現在兩個方面：

一是職能“錯位”導致機構不順，責任主體偏移。職能是一個崗位任務和責任的具體體現。職能錯位會導致政出多門，責任交叉錯位。按照《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）的規定，一直以來由工商管理部門履行的流通環節的食品監管職能劃歸給了食藥局，而由于歷史和現實的原因，包括食品藥品監管的許多職能履行面臨著“有機構、有職能、無編制”的現狀，職能、機構與編制的邊界不清，許多部門人員兼任數職的狀況不在少數。與此相似的情況在其他部門同樣存在，如在企業上市管理、流通領域管理、城市客運出租車管理等方面，部門之間職能交叉嚴重，重復設崗，造成人員、經費的浪費。

二是職能“缺位”導致編制空缺，監管乏力。俗語說“有為才有位”。機構編制作為一項嚴格的制度，其制定、頒布與實施與現實相比，具有一定滯后性。往往是作為具體政策的執行者，各級部門在各自崗位中“積極有為”，但是因為“無位”而引發了職能合法性問題，尤其是對一些新興市場的監管上，又有更多專業技術要求，經常陷入“管理違法，不管理也違法”的尷尬境地。

2. 層級結構與職能履行的矛盾造成編制資源浪費

協調好權力與責任的關系是機構編制工作的目標和要求，也是衡量機構編制工作的重要指標?，F行工商管理體制屬于典型的直線職能制，具有如下特點：一是主要以法定職能劃分部門，工作運行以條線為主。二是系統各層級所從事工作性質基本相同，上下層級之間基本對口。三是整個組織職能的有效履行是以部門為單位，而不是以管理和服務對象為導向的。可見，這種典型的職能部門化傾向在實際工作中，難免會引起權力與責任的不對稱，造成層級監管與綜合監管的矛盾。一方面，處于層級上層的為政績考慮，需要分解目標，并層層下達任務指標，最終傳導到基層各部門中。各層級的業務部門因職責不同，各自為政，過分強調本部門工作的重要性，往往忽視了組織整體功能的發揮，不能有效形成整體執法合力。另一方面，各種臨時性的任務和臨時性的檢查工作，讓基層單位把大量工作精力放到這些時效性極強的工作中，對正常業務工作的開展造成了一定影響，對市場監管缺乏計劃性、長效性。

3. 機構改革與編制調整難以同步

機構改革與編制調整的矛盾首先表現為省州地市之間的調整難以同步。省級機構經過幾次機構調整，使省市級機關相關部門的管理職能有了不同程度的弱化、下放和轉移，但社會事務的增加對相應部門越來越多的職能要求，使得一些主要承擔行政管理的部門，只能設為事業機構，造成了事實上的政事不分，行政管理體制和運行機制一直難以理順。其次，也表現為部門內部調整難同步。每次機構調整過程中，省級部門由于已有較好的管理體系，做適當調整不會影響大局。但是許多基層部門，本就存在許多機構不完整、編制不合理、人員不到位的情況，調整過程中很難與省級部門保持一致，出現了機構倒置。即越是關乎執行的基層，越是資源稟賦薄弱，越是需要人力，越是難以留住人。這種狀況導致許多下放權力缺少對接部門，權力轉移不暢。

4. 社會發展對部門職能的需求與編制調整難以同步

“編制即是法律”。編制工作的科學性和規范性在維護編制工作嚴肅性的同時也難免面臨實際操作層面靈活性缺失的尷尬。近年來，隨著市場監管職能需求的增多，對執法監管的要求越來越高，執法職能的履行成為一項非常重要的工作職能，但是，在機構編制管理上，明顯存在“以不變應多變”的狀況。其中尤以工商管理部門的執法問題較為突出。

二、如何做好機構編制工作

1. 加快政府職能轉變，理順職責關系，整合管理資源

一要科學調整職能，理順職能關系。地方政府職能轉變是機構編制調整的前提和基礎。精簡、高效、運轉協調的政府組織機構，為政府職能的充分發揮提供了必要的組織和人力保障。科學、合理、依法依規的機構編制，又是政府職能依法履行的制度保障。所以，要保障政府職能履行，必須將機構編制與政府職能統一起來考量，在動態調整中使二者達到最佳狀態，才能有效促進政府職能的科學履行。

二要厘清職能、權力、責任之間的平衡關系，充分激活基層編制活力。建設服務型政府，服務重在基層?；鶎庸卜疹I域發展的重要性越來越凸顯，需要按照“小局服從大局，大局照顧小局”要求，充分考慮縣、鄉等基層實際，既要放事權，也要給予相應的財權，做到事權與財權相一致。避免出現“上層人浮于事，基層有事無人”的狀況。只有扎根基層，服務一線的人越多，基層群眾的公共服務需求才能得到滿足。這是固本培基的重要工程，也是決策、規劃的統一管理與執行、監管的分層管理的有機統一。

2. 加快事業單位改革，理順公共事業管理與行政機構職能關系

從總體上來看，行政機構承擔行政權力，履行行政管理職能，而事業單位是為社會提供公益性服務的機構。從建國到改革開放初期，我國公共事業管理都是國家統管，高度集中統一，在長期運行中形成了其獨特格局。隨著我國公共服務創新的推進，對公共事業管理的要求也越來越高，責任越來越大。但相對于行政機構改革，公共事業機構改革比較滯后，政事不分、事企不分，擠占了公共資源，加重了財政負擔，影響了公共服務的高效提供。解決上述問題，必須與行政管理體制改革和行政機構管理相協調，在更大范圍內、更深層次上穩步推進事業單位分類改革。

3. 加強機構編制部門的監督檢查職能，強化編制監督

重事前審批，輕事后監督，是黨政機關長期存在的問題，機構編制部門也不例外。機構編制的審批具有極其重要的地位，只有嚴格審批才能確保機構編制與國家經濟社會發展有效對接，才能有效保障機構改革成果。但是，審批之后，落實中是否有新的問題，同樣需要審慎的態度適時強化監督。要對所審批的機構數與編制數進行數額監督，同樣還要協調人事、財政等多部門，確保編制的嚴肅性與科學性。還要與政府監察、審計部門進行協調監督，保證編制工作合法合規?？傊?，要克服和扭轉“弱監督、軟監督、虛監督甚至無監督”的問題，加強監督職能，健全完善監督檢查程序和手段。

4. 創新機構編制管理機制

編制管理的重點與難點工作都在嚴格控制上。一方面，不同部門不同工作中，機關工作人員經常產生“人手少、編制缺”的想法，增編要求幾乎在每次調研中都被反復強調。另一方面， 很多機構的內部控制上還可以做很多文章。這對編制工作提出的要求是，不僅要做數量文章，原則上嚴把“不增編”的關口，更要深入基層，與相關機構做好現有編制的質量文章，對機構和編制做內部調整，對相關職責進行協調配合等?？傊P活現有資源，充分高效地利用好現有編制，逐步建立管政策、管總量、管結構的機構編制管理新機制。

參考文獻：

[1] 楊國棟.我國市級政府編制總量控制研究[D].蘇州：蘇州大學，2008.

[2] 楊興紅.地方政府行政編制影響因素及動態調整策略研究[D].合肥：合肥工業大學，2013.

責任編輯：趙春燕