宿州市推進新型城鎮化的制度創新探討

王玉俠 蔡書凱

[摘 要]隨著經濟社會的快速發展，宿州市的城鎮化步伐也在不斷加快，但是宿州市在推進新型城鎮化過程中也存在許多問題，一些制度因素約束了城鎮化發展的水平，因此必須加快制度創新推進宿州市的新型城鎮化。

[關鍵詞]宿州市；新型城鎮化；制度創新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.161

1 新型城鎮化的內涵

新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。

新型城鎮化的“新”主要體現在由過去片面追求城市規模的擴大，改為以提升城市內涵為中心，真正使城鎮成為適宜居民居住的地方。城鎮化的核心是如何實現農村人口到城鎮的轉移，如何完成農民到市民的轉變，而不是單純追求建了多少高樓、建了多少廣場。

2 宿州市新型城鎮化發展的現狀

近年來，宿州市委、市政府出臺了一系列加快新型城鎮化進程的文件，不斷拉大城市框架，加大城市建設力度，產業聚集效應和人口聚集效應不斷顯現。2013年年末宿州中心城區建成區面積達到80平方公里，全市總人口641.93萬人，全市常住人口543.1萬人，城鎮化率36.2%，比上年提高1.4個百分點。2013年全年固定資產投資773.30億元，比上年增長26.0%。其中，農村非農戶投資199.49萬元，城鎮固定資產投資431.31億元。紡織路、人民路全線貫通，文化藝術中心、首鋼希爾頓五星級酒店即將完工。中心城市和縣城發展空間逐步打開，城市綜合實力明顯增強。紡織服裝產業城、中國現代制鞋產業城、高新技術開發區、宿馬現代產業園快速啟動，一批能夠引領產業轉型升級的標志性的項目相繼進入宿州。

3 宿州市新型城鎮化過程中存在的問題

3.1 城鎮化率偏低

2013年年末宿州市城鎮化率達到36.2%，比全省平均水平低11.7個百分點（全省城鎮化率47.9%），與合肥的67.8%，淮北的58.5%，淮南66.65%相比，差距更大，發展水平偏低。

3.2 基礎設施比較薄弱

宿州市城區特別是老城區基礎設施不夠完善，供水、供熱、供氣、排水等配套設施總量不足，很難滿足不斷增長的人口的需求，造成居民“住房難、就醫難、入學難”的問題比較突出。

3.3 公共服務設施落后

宿州市體育館、圖書館、影劇院、公園等文化娛樂設施十分缺乏，不能滿足日益增加的人口的需求。同時，城鎮化居民的素質和思想行為觀念還不能適應城市社會的要求，城市的文化、科技建設急需加強。

4 制約宿州市新型城鎮化發展的制度因素

當前宿州市在推進新型城鎮化過程中仍然面臨許多困難和問題。制約宿州市城鎮化發展水平的根源在于一些不合理的制度因素，主要體現在以下幾個方面：

4.1 粗放的城鎮化發展模式

在粗放的城鎮化發展模式下，相關部門之間各自為政、互不溝通與協調，一些工作重復去做，導致人力、財力、物力的浪費。在城市道路建設方面就存在這樣的現象，一些路段反復修整，既破壞了路面也導致了資源的浪費。城鎮布局也存在不合理的問題：老城區人口較集中，但一些公益性配套設施跟不上；新城區設施較齊全，但一些商業等服務功能跟不上；城鎮化建成區粗放用地問題突出；在引進一些項目時，缺乏集群集聚發展的思路，存在盲目性。

4.2 城鄉二元分離的土地制度

長期以來，我國實行的城鄉二元分離的土地制度，農民對土地只擁有承包經營權，不能買賣和抵押。農民進城后無權把土地賣掉變成資本帶進城里，缺少在城里買房安家的經濟基礎，并不能真正融入城市。所以很多人都是平時在城里打工，農忙時回家收莊稼，造成很多土地閑置。很多農民工用打工的收入在家建房，但平時很少在家居住住，所以很多農村都是房子很漂亮，但無人居住，造成了家庭財富、社會財富和農村土地資源的巨大浪費。

4.3 城鄉二元對立的戶籍制度

在以戶籍為基礎的城鄉二元結構下，盡管大量農民工已流動到城市，成為城市的常住居民，但一些基本的公共服務，沒能“跟著人走”，從而出現城市公共服務資源緊張，農村公共資源閑置浪費的局面。

5 推進新型城鎮化制度創新的建議

5.1 創新戶籍制度

進一步放寬條件，把在城市有固定住所、在城市工作或繳納稅金具有一定年限的人員和長期從事非農職業的人員及大中專院校畢業生，登記為城鎮戶口。把在城市周邊失地的農民轉為城鎮居民。加快縣區撤鄉設鎮，城市周邊撤鎮設街道辦事處的步伐，通過行政區域的調整，積極推進戶籍改革。

5.2 完善土地流轉機制

對農戶承包的地塊和面積，進行登記確認，并發給證書，同時健全市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級土地流轉服務管理體系，鼓勵農民通過多種形式如出租、轉包、入股等方式流轉土地承包經營權。積極探索適合宿州市實際情況的土地流轉模式和方法，引導土地向專業合作社、家庭農場和專業大戶集中，促進農民的市民化和土地的規?；?。

5.3 完善社會保障制度

提高農民工的住房保障，鼓勵企業建設職工公寓，解決進城務工人員的住房問題。對于在園區工作達到一定年限農民工可以申請保障性的住房，同時積極改善保障性住房的居住條件。積極推進社會保障均衡，使農民工進城后享受到同等的醫療、失業、養老和生育等社會保障。

5.4 改革公共服務制度

逐步改變城市政府只負擔戶籍人口公共服務、不承擔流動就業人口公共服務的制度。優先規劃建設幼兒園和中小學，確保進城農民子女和新增居民能夠接受學前教育和九年義務教育。擴大縣城初高中中心城區建設規模，加大鄉鎮、幼兒園建設力度。擴大市、縣兩級中心醫院建設規模，繼續加快體育館和展覽館、市文化藝術中心等項目建設的進度。積極改建擴建全民健身活動場所；建設、健全敬老院、老年活動場所、社區福利院活動場所等。

5.5 完善農村社會保障制度

政府積極健全農村養老保險、醫療保險、社會互助等社會保障制度，逐步建立覆蓋城鄉全國統一的社會保障體系。

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