農(nóng)村宅基地用益物權(quán)體例運(yùn)作的立法假設(shè)解讀

蘇金文

[摘 要]結(jié)合立法層面的相關(guān)規(guī)定和基論于對(duì)甘肅農(nóng)村宅基地使用現(xiàn)狀的調(diào)研兩方面的內(nèi)容，對(duì)現(xiàn)行宅基地用益物權(quán)體例的運(yùn)作機(jī)理提供一種立法學(xué)角度的解釋性范式。

[關(guān)鍵詞]宅基地用益物權(quán)；立法假設(shè)；應(yīng)然與實(shí)然；基層民主機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.167

1 農(nóng)村宅基地用益物權(quán)立法的假設(shè)前提

法律的存續(xù)往往有一個(gè)前提的假設(shè)，如民法的假設(shè)前提是平等主體，但社會(huì)的不平等現(xiàn)象在任何社會(huì)制度和人類(lèi)歷史時(shí)期都是普遍存在的[ZW（]參見(jiàn)李毅《社會(huì)學(xué)概論》（暨南大學(xué)出版社）中關(guān)于社會(huì)不平等現(xiàn)象等的論著。[ZW）]，這就必然導(dǎo)致法律在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了應(yīng)然與實(shí)然的分野。那么，在宅基地使用權(quán)這個(gè)具體的問(wèn)題上，這個(gè)假設(shè)又是什么呢？就從立法的角度所要考慮的要素而言，其假設(shè)一是來(lái)自技術(shù)性需要的學(xué)理前提；二是基于對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知觀點(diǎn)。面對(duì)社會(huì)萬(wàn)象，由于看待角度和方法的不同，人類(lèi)的認(rèn)知往往是不全面的或是受到固有的自我偏見(jiàn)的影響的[ZW（]參見(jiàn)戴維·邁爾斯《社會(huì)心理學(xué)》第二編社會(huì)影響及第三編第九章。[ZW）]。筆者在本文中主要是對(duì)第二種假設(shè)前提的調(diào)研和評(píng)析，這將對(duì)宅基地使用權(quán)的改革是有益的，在立法的過(guò)程中后者比前者更重要或是說(shuō)首要去關(guān)注的。

2 宅基地用益物權(quán)法定程序與實(shí)然運(yùn)作的核心差異

在筆者對(duì)這個(gè)點(diǎn)展開(kāi)論述之前，我們需要將這個(gè)運(yùn)作簡(jiǎn)圖進(jìn)一步豐富。

法定程序：申請(qǐng)—村委會(huì)審批及推薦—土地管理部門(mén)審批同意—村委會(huì)劃撥宅基地—使用（同時(shí)補(bǔ)償相應(yīng)的耕地面積）；實(shí)然的運(yùn)作：建房—向村委會(huì)尋求認(rèn)證—土地管理部門(mén)合法認(rèn)證—領(lǐng)證。比較宅基地用益物權(quán)法定程序與實(shí)然運(yùn)作，導(dǎo)致其差異的核心是土地管理部門(mén)的作為，其作為在法定與應(yīng)然之間的作為差異筆者將在下文的“從法律實(shí)施的角度來(lái)看待宅基地用益物權(quán)監(jiān)管部門(mén)的作為問(wèn)題”[ZW（]引自下文。[ZW）]中展開(kāi)論述，在此，筆者更愿意強(qiáng)調(diào)另外一個(gè)差異。在整個(gè)過(guò)程中，村委會(huì)充當(dāng)著中間機(jī)構(gòu)的角色，其自身的作為在兩個(gè)不同的過(guò)程運(yùn)作中存在很大差異的。在法定程序中，村委會(huì)需更多的主動(dòng)角色，從目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)角度而言，村委會(huì)和宅基地使用權(quán)申請(qǐng)人是一致的，相對(duì)于宅基地申請(qǐng)人而言，村委會(huì)是可信的。可見(jiàn)導(dǎo)致法律實(shí)踐這樣大的分野的一個(gè)緣由是個(gè)體對(duì)組織體信任的缺失。

立法意圖當(dāng)然是為了保障耕地利用的穩(wěn)定和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，在筆者調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，包產(chǎn)到戶(hù)后，各村基本上是五年調(diào)整一次集體土地權(quán)能的分配，大致有三次。調(diào)整對(duì)象包括宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等在內(nèi)的全部土地用益權(quán)。女兒出嫁、老人去世、莊宅荒置、新增兒丁等是調(diào)整情形。但最近十余年，如上文所述，鮮有調(diào)整。這其中的原因筆者亦無(wú)力探究，但可以從基層政府權(quán)力弱化的普遍現(xiàn)象來(lái)給自己感性的說(shuō)明。畢竟，村委會(huì)是基層政府的末梢[ZW（]村委會(huì)不僅僅是一個(gè)村民自治組織，還負(fù)載某些基層政府的職能，在實(shí)踐中，其對(duì)基層政府的職能實(shí)現(xiàn)起著很大的作用。[ZW）]；再有就是時(shí)下各級(jí)主要是縣域政府在宅基地改革中的首要工作是確權(quán)登記的任務(wù)[ZW（]建立宅基地確權(quán)認(rèn)證數(shù)據(jù)庫(kù)等是“十二五規(guī)劃”的任務(wù)之一。[ZW）]，雖然這是宅基地使用證變成了房屋產(chǎn)權(quán)證，但著實(shí)是一次大規(guī)模的資格認(rèn)證過(guò)程。真實(shí)的現(xiàn)實(shí)是太多的農(nóng)民朋友在建房的時(shí)候，自己找塊地（一般是自己的承包經(jīng)營(yíng)地）就把房子建了，而后并再去或不會(huì)去請(qǐng)求確權(quán)認(rèn)證的，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)認(rèn)為這只是一項(xiàng)政府“收費(fèi)業(yè)務(wù)”。當(dāng)然法制意識(shí)缺乏是一個(gè)方面，但至少也說(shuō)明其認(rèn)證在權(quán)能上或受益上對(duì)農(nóng)戶(hù)無(wú)甚用處。在法學(xué)內(nèi)部，可以理解為是法律實(shí)施選擇了一種更加簡(jiǎn)易的方式方法，尤其是土地管理部門(mén)和宅基地所有權(quán)人的行為。本來(lái)是存在一種審批規(guī)劃的行為，現(xiàn)在沒(méi)有了，如果說(shuō)有的話(huà)，大抵土地管理部門(mén)就不可能有節(jié)假日了，行為和行為相對(duì)人都就這種默契相安無(wú)事。或許其本身就是多余？那宅基地使用權(quán)運(yùn)作過(guò)程中的社會(huì)公共法益如何實(shí)現(xiàn)？如占用耕地、公路等。制度總的來(lái)說(shuō)選擇了一種近乎完美而難以操作的方式。法律需要進(jìn)一步的衡平和在技術(shù)上精簡(jiǎn)些。

筆者的調(diào)研也是基于的不真實(shí)的社會(huì)假設(shè)的論述，但是無(wú)奈筆者是初入法學(xué)之人，總喜歡看到社會(huì)對(duì)法的需要與對(duì)法價(jià)值的追求。此外，可能的原因之一是村民的代表們并沒(méi)有兢兢業(yè)業(yè)地行使好自己的工作[ZW（]筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)了一些村委會(huì)恣意出讓集體土地或集體土地收益民主程度低、村民分配不均等事件。村民對(duì)村委會(huì)組織人員存在普遍不滿(mǎn)的情緒。[ZW）]。如果說(shuō)新中國(guó)的歷史創(chuàng)設(shè)整個(gè)組織單位社會(huì)[ZW（]參見(jiàn)李漢林著《中國(guó)單位社會(huì)》，上海人民出版社。[ZW）]的話(huà)，那么，農(nóng)村的村落單位正在分崩離析或者是力量最弱的一個(gè)單位，甚是有些被人遺忘的感覺(jué)。

就甘肅農(nóng)村實(shí)證調(diào)研來(lái)看，包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的整個(gè)農(nóng)村土地的利用整體是以家庭為核心，同時(shí)雙層經(jīng)營(yíng)的體系在甘肅農(nóng)村中不斷弱化。換言之，宅基地所有權(quán)人的作為受到了很大的限制。征地矛盾可能是導(dǎo)致其土地分配機(jī)制固化的原因之一，但主要的緣由應(yīng)該是與人們放棄原有的組織生活有關(guān)。在法學(xué)內(nèi)部，可以理解為是法律實(shí)施選擇了一種更加簡(jiǎn)易的方式方法，尤其是土地管理部門(mén)和宅基地所有權(quán)人的行為。土地使用權(quán)的利用狀況的個(gè)體化使其出現(xiàn)了法律所不能了解和未關(guān)注的現(xiàn)象和問(wèn)題。宅基地使用權(quán)用役地持有固化或單戶(hù)受益積累成為了一種很常見(jiàn)的現(xiàn)象了。同時(shí)也說(shuō)明，財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定性是首要的現(xiàn)實(shí)訴求，也是任何一種財(cái)產(chǎn)制度首要的保障特征。下一步的法制作為更應(yīng)該重視對(duì)農(nóng)戶(hù)個(gè)體權(quán)益權(quán)能的保護(hù)，這樣才能更好地協(xié)調(diào)宅基地所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人之間的關(guān)系，開(kāi)發(fā)各種宅基地運(yùn)作權(quán)能并維護(hù)譬如耕地保護(hù)在內(nèi)的社會(huì)公共法益。

3 基于前文論述的簡(jiǎn)單結(jié)論

筆者認(rèn)為，宅基地用益物權(quán)體系的立法是建立在個(gè)體對(duì)國(guó)家的充分信任以及對(duì)社會(huì)主義公權(quán)力的公正性的道德評(píng)判的價(jià)值的基礎(chǔ)上，換言之，基于集體主義的集體組織是對(duì)個(gè)人負(fù)責(zé)的，或是基于革命精神的集體組織會(huì)積極主動(dòng)地謀求集體內(nèi)部個(gè)體成員的利益，相對(duì)于個(gè)體而言，組織是可信的。究其意識(shí)實(shí)質(zhì)就是個(gè)體和集體是一體的，雖有區(qū)分，但差別不大。集體是主導(dǎo)的一種生活。但是，住房問(wèn)題是相對(duì)比較特殊的一個(gè)問(wèn)題，即便是去個(gè)體化的狀態(tài)下，住房還是被個(gè)體所需要，而集體出于變革社會(huì)的作用的需要也會(huì)作為。可以說(shuō)宅基地用益物權(quán)法律體系是基于一種意識(shí)或價(jià)值的判斷。是基于這樣的社會(huì)認(rèn)知的假設(shè)前提上。所以宅基地用益物權(quán)所有權(quán)與使用權(quán)分立一方面是保障集體組織的權(quán)能，另一方面是實(shí)現(xiàn)個(gè)體對(duì)住房的需要。具體而言，在這里有兩方面的假設(shè)：

一是社會(huì)對(duì)政府權(quán)力的需要和信任。在共和國(guó)的整個(gè)土地利用體制中，政府起著是一個(gè)主導(dǎo)性的作用，土地利用規(guī)劃的編制工作使大量的土地資源的利用被政府所主管[ZW（]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)土地管理法》及《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》。[ZW）]。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，這種作為在不斷加強(qiáng)，與此同時(shí)，所有的資源都傾向了城市。筆者所要強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村基層政權(quán)如同村委會(huì)一樣的不作為狀況使得這一假設(shè)發(fā)生了些許變化。農(nóng)村，這樣一個(gè)被工業(yè)社會(huì)所失落的過(guò)時(shí)物，這一假設(shè)還存續(xù)嗎？當(dāng)然，政府作為一定是存在的，只是宅基地用益物權(quán)立法的社會(huì)現(xiàn)實(shí)變了些。

二是對(duì)農(nóng)村民主程度的假設(shè)。這是現(xiàn)有農(nóng)村宅基地用益物權(quán)立法體系能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)的核心前提假設(shè)，也將是下一步改革中需要社會(huì)進(jìn)一步完善的，其意義并不止于單一的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。宅基地用益物權(quán)立法所要求的制度前提或假設(shè)之一是基層組織制度之村民自治體系，即以村委會(huì)為核心的整個(gè)村民政治生態(tài)的運(yùn)作[ZW（]參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》第二條，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。所以筆者認(rèn)為村委會(huì)是整個(gè)村民政治生態(tài)的運(yùn)作核心。[ZW）]。在這里，民主是一個(gè)最核心的東西。村委會(huì)作為宅基地的所有者，村民農(nóng)戶(hù)是使用者，當(dāng)所有權(quán)和使用權(quán)分開(kāi)之后，還有一個(gè)較大的問(wèn)題是宅基的受益權(quán)能的發(fā)揮問(wèn)題，包括可能的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能的發(fā)揮。村委會(huì)是集體的或村民的代表，只有民主才能使整個(gè)宅基地用益物權(quán)良好有序的運(yùn)作。這里涉及的問(wèn)題有宅基地管理、受益分配等政治生態(tài)的諸多問(wèn)題。而筆者走訪調(diào)研的甘肅地域，村落民主程度并不符合這種權(quán)能運(yùn)作的需要。總的來(lái)說(shuō)，宅基地用益物權(quán)體系是財(cái)產(chǎn)關(guān)系基于政治動(dòng)因的一種模式。是人民實(shí)踐民主權(quán)利的內(nèi)容和方式之一。

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