農村土地經營權抵押貸款風險形成及防范機制探索

■ 曹 陽

為了破解農村居民貸款困擾，解決農村資金供、需求矛盾，農村土地經營權抵押融資方式應運而生，其實質就是利用土地經營作為長期信用的擔保品，來獲取生產、生活所需資金的一種長久性金融流通模式。農村土地經營權抵押貸款解決了長期以來缺乏有效抵押物、貸款渠道不暢問題，此項業務的順利開展必為深化農村金融改革，完善農村金融體系，滿足多層次、多元化的金融服務需求，盤活了農民有效資產，帶動了農村土地資產的有效流動。然而，隨著農村土地經營權貸款業務在全國范圍的逐步展開，信用風險、農村土地處置風險等不利因素也日益凸顯出來，制約了農村土地經營權抵押貸款業務的進一步推廣。因此，如何防范農村土地經營權貸款業務潛在風險已成為我國農村金融工作必須積極應對、亟待解決的現實問題之一。

一、農村土地經營權抵押貸款風險分析

農民能否按期償還貸款是金融機構面臨的核心風險，一旦有不能清償到期債務行為發生，農村土地抵押權人就會在規定期限內實現抵押權，農民就會因此而失去擁有的農村土地經營權。由此可知，農民不能到期清償抵押貸款是阻礙農村土地經營權設定抵押的最主要因素，然而，農民不能清償到期債務的原因非常復雜，為了便于分析，本文給出農民不能按期償還抵押貸款的簡要分析模型 （如圖1所示），由圖1可知，造成農民不能按期償還貸款的原因有系統內部因素（農民自身素質）與系統外部因素（自然環境、社會環境）兩方面。系統外部因素由自然環境因素、社會環境因素兩部分組成，自然環境因素主要包括干旱、洪澇、病蟲害等自然災害形成的不可抗力，社會環境因素主要包括政策缺陷、市場價格震蕩、供需信息不對稱等因素。農民文化整體水平低、觀念保守落后、思想因循守舊、小富即安等落后思想，農業技術水平低、農產品附加值不高等問題是造成農民不能持續增產、增收的內部原因。歸納起來，我國農村土地經營權抵押貸款主要面臨制度風險、生產經營風險、農村土地處置風險、信用風險與民生風險等等。

圖1 農民不能清償到期債務的簡要因素模型

（一）制度風險

我國《擔保法》第三十七條第二款規定：“耕地等歸集體所有的土地經營權不得抵押”?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l規定，除法律規定可以抵押的除外，耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權歸集體所有的土地不得抵押。由此可見，大多數農民手中所擁有的農村土地均屬于《擔保法》第一百八十四條所規定的不得抵押的情形。然而，農地抵押貸款業務的開展均是通過地方性文件獲得批準的，是通過政府部門的行政力量加以推動的，一旦農村土地經營權抵押貸款糾紛訴至法院，抵押貸款人若提出抵押品違反法律相關規定，而主張合同無效時，對于金融機構來說，無疑是一件十分棘手的事情。農村土地經營權抵押業務所面臨的法律風險直接抑制了金融機構供給熱情，增加金融機構的政策風險。

（二）經營風險

農村土地經營權抵押貸款的對象為從事農村土地經營的農民個體、合作經濟組織、涉農中小型企業等等。目前，農民經營管理能力弱，對自然條件的依賴性強，抵御自然災害的能力差，農戶不得不面臨自然、市場、政策等多種不確定因素的直接沖擊，“谷賤傷農”現象仍普遍存在，也就是說無論是災年還是豐收年，農業經營收益提升的空間十分有限。與此同時，每當農產品價格有大于一定程度提升時，還會經常受到政府物價部門平抑物價的直接壓制，直接減少了農業生產效益預期，再加上農業生產經營保險體系還不十分完善，這就進一步加大了農業生產經營效益的不確定性，農民歸還抵押貸款的風險系數也會加大。

（三）處置風險

雖說農戶家庭收入來源日趨多元化，然而，在農民心中，土地仍占具十分重要位置，農村金融機構對這種特殊抵押品正常變現難度心生畏懼，若農戶不能如期償還所欠貸款，所抵押的土地經營權由哪個部門來處置、如何執行、如何再流轉等問題存在很大的操作難度，抵押權益難以保障，直接影響了金融機構開展土地經營權抵押改革的積極性。

（四）信用風險

信用風險，即“遞約風險”，是指抵押貸款農戶不能按照合同相關規定及時償還貸款本金與利息，金融機構因而遭受損失的可能性?，F階段，土地依然是一種具有較強的保障性資產，農戶對以土地經營權為抵押品申請貸款行為態度相當謹慎，擔心因還不起貸款而徹底失去所擁有的土地經營權，其實質就是在農村社會保障體系不完善情況下，來自農戶本能的一種自我保護行為。為此，農戶會通過捏造事實，隱瞞真相等欺詐行為主動違約，故意不歸還抵押貸款，必將不可避免地發生道德風險。

（五）民生風險

長期以來，農民視土地為自己命根子，土地仍然是農民最基本的社會保障。土地仍具有生存保障、養老保障、就業保障等社會保障功能。在農村社會保障機制不太完善的情況下，大部分農戶不得不以土地生產經營為主，土地產出仍然是其唯一的生活資料。當農村土地經營權抵押貸款相關業務全面展開之后，農戶不能按期歸還抵押貸款，農民將會因此而失去土地經營權，失去了基本生活的最后保障，民生風險的產生在所難免。

二、農村土地經營權抵押貸款風險防控思路

（一）政府參與風險防控

金融機構作為相對獨立的市場經營主體，追求利益最大化的目標會使其在營利性、風險性之間尋求利益平衡，雖說農業生產經營風險高，投資收益期長，然而，農業生產經營活動具有較強的外溢性，針對農村土地經營權抵押貸款風險補償不足的實際情況，可由政府部門牽頭，構建抵押貸款風險處置長效機制（參與方及其關系如圖2所示），當農戶無法及時償還抵押貸款時，可以由風險補償資金按一定比例補償金融機構相應損失，保持金融機構開展農村土地經營權抵押貸款的積極性。

圖2 貸款風險處置機制

（二）市場準入與風險監控相結合

在農業資金積累有限的條件下，商業貸款依然是農業生產資金主要來源，因此，不能因為農村土地經營權抵押貸款存在一定風險性而限制其進入金融市場，政府應從制度上給予通行，降低市場準入門檻。另外，在強力推進土地經營權抵押貸款的同時，要建立貸款后經營風險跟蹤監控和預警機制，加強誠信村鎮建設，保證土地經營權抵押貸款健康地發展。

（三）土地處置應以民生為本

對農民來說，農村土地一直充當著很強的最低生活、家庭養老等保障性角色，也就是說，失去農村土地就直接意味著失去了可靠、穩定生活保障，不僅要當代人承擔整個家庭失去基本生活保障的風險，還有可能給予下一代人生活帶來潛在風險。在處置農村土地經營權時必須以民生為本，比如，拍賣清償程序應具有限制性，法律可以規定，任何拍賣開始前，必須經過由法院主持的 “債權人與債務人協商”的調解過程，讓債務人有充分時間找到某種還款途徑，對借款人提供了一定的保護，可以有效地避免某些因自然災害或者偶然因素，而暫時無力還貸的拍賣清償程序過早發生。另外，在拍賣清償程序開始之前，也可給予貸款農戶一定的寬限期（如6個月等），給貸款農戶充分的時間想辦法去還清貸款。

（四）創新農村土地經營權抵押貸款模式

借鑒美國、德國、日本農村土地抵押成功的經驗，創建以“農戶+村委會+金融機構”，“農戶+土地協會+金融機構”，“農戶+專業合作社+金融機構”為典型的多元化農村土地經營權抵押貸款模式。

1.“農戶+村委會+金融機構”模式

“農戶+村委會+金融機構”模式中，在申請農村土地經營權抵押貸款時，農戶首先向村委會提交抵押貸款申請，村委會根據申請人信譽、家庭收入水平、農村土地經營規模等基本情況給予農戶綜合評定，綜合評定等級較高農戶可以獲得村委會的直接推薦，然后，由農戶所在鎮（鄉）的經管站對抵押土地的大小進行丈量、農村土地價格進行評估。最后，由金融機構對土地的承包經營協議、土地抵押登記證書等相關資料進行查驗，審查通過之后，金融機構則會直接向申請農戶發放貸款。 具體操作流程如圖3所示

圖3 “農戶+村委會+金融機構”模式主要流程

2.“農戶 +專業合作社 +金融機構”模式

在“農戶+專業合作社+金融機構”中，農民在當地村民委員會的組織下，以農村土地經營權作價入股方式加入農村專業合作社，農村專業合作社則以入股土地作為抵押物直接向農村信用社等金融機構申請貸款。在“農戶+專業合作社+金融機構”模式之中，農村信用社等金融機構不直接向農戶發放貸款，而是放款于農村專業合作社，這就大大地降低了貸款風險，降低了操作過程發生的相關交易成本（費用）。具體流程如圖4所示。

圖4 “農戶+專業合作社+金融機構”主要流程

3.“農戶 +土地協會 +金融機構”模式

在申請抵押貸款時，農戶不是將農村土地經營權直接抵押給基層農村信用社，而是將農村土地經營權抵押給當地土地協會，由當地農村土地協會為農戶提供貸款擔保，農戶與農村信用社等金融機構之間并不直接發生業務往來，因此，“農戶+土地協會+金融機構”模式對降低農戶抵押貸款違約率起到了一定約束作用。具體流程如圖5所示：

圖5 “農戶+土地協會+金融機構”主要流程

三、農村土地承包權抵押貸款風險防控對策

（一）加強農村土地抵押市場規范化建設

一是全面開展農村土地核實與確權頒證工作?？捎筛骺h級土地管理部門直接牽頭，鄉鎮土地管理部門對農民承包土地進行具體核實，為農戶承包土地經營權進行確權、登記工作。

二是加強中介組織和信息化建設進程。鼓勵農村土地抵押貸款中介服務組織，如土地銀行、土地價值評估機構等等向農戶提供農村土地價評估、土地測量等服務，避免對農村土地的過低估價現象的發生，充分發揮土地經營權抵押作為農村大額貸款工具的作用。

（二）加強抵押農村土地經營權的貸后管理

一是嚴格履行對抵押財產的貸后管理責任，對抵押農村土地定期進行監測，做好農地經營權抵押信息的跟蹤記錄工作，還要加大對抵押貸款人在農地經營權抵押期間繼續管理的督促力度，維護好抵押土地安全。

二是在發現抵押貸款人可能會發生違約風險時，金融機構要根據合同約定及時停止或收回抵押貸款，同時，在抵押農地經營權市場價值明顯下降時，金融機構也要及時采取相應補救及控制措施。

三是培育農村土地市場服務體系，進一步完善土地流轉機制。當農村土地經營權抵押貸款相關業務全面開展之后，必定會有一部分農民因不能按期歸還抵押貸款而失去土地經營權，然而，金融機構直接開展農業生產經營活動不符合其經濟理性，必然會通過流轉土地經營權的模式來獲取農村土地價值，為此，可以考慮成立專門的農村資產管理公司，將不良資產進行統一處置、變現，增加農村土地經營權抵押貸款抵押物的交易流動性，徹底解決金融機構的后顧之憂，以達到促進農地經營權抵押貸款業務健康、長足發展的目的。

（三）完善農村土地經營權抵押貸款風險處置機制

一是逐漸完善農村社會保障體系。可以考慮農民生活基本生活保障納入到國家公共財政體系之中，構建城鄉一體的農民失地保險機制，徹底解決失去土地經營權地農民的基本生活保障問題。

二是加強貸款征信體系建設。在強力推進土地經營權抵押貸款的同時，加強誠信村鎮建設，完善農戶的誠信記錄，為進一步降低農戶土地經營權貸款成本、貸款風險創造條件，以增強農戶外部借款能力，保證土地承包權抵押貸款健康地發展。

[1]黃國平.城鄉基本公共服務保障體制的產權邏輯及其困境[J].湖南財政經濟學院學報,2014，(8):105～110．

[2]王文軍,吳擎宇.土地承包經營權抵押開禁之辯[J].農業經濟,2011,（3）:61～62．

[3]高偉.積極構建農地金融制度[J].江蘇農村經濟,2007,（7）:34～35．

[4]曾慶芬.產權改革背景下農村居民產權融資意愿的實證研究——以成都“試驗區”為個案[J].中央財經大學學報,2010,（11）:63～68.

[5]李愛喜.農地金融制度構建與農村信用社業務拓展 [J].農業經濟問題,2005,26(5):35～38.

[6]王平,邱道持,李廣東.農村土地抵押調查[J].中國農學通報,2010,26(15):447～450.

[7]吳海濤,方蕾.對杜蒙縣農村土地承包經營權抵押貸款的調查與思考[J].黑龍江金融,2010,（2）:63～65.

[8]燕星辰,杜娜娜.新型農村土地承包經營權抵押貸款模式探討[J].西部財會,2011,(4):49～51.

[9]張青,袁鋮.地租視角下農村土地承包經營權流轉問題研究[J].湖南財政經濟學院學報,2013,(2):18～25．

[10]惠獻波.農村土地抵押融資實踐模式的探索與路徑選擇——基于農地金融試點的實證觀察[J].西南金融,2014,(3):66～71．

[11]惠獻波.農村土地經營權抵押貸款實踐探索:一個文獻綜述[J].湖南財政經濟學院學報,2014,(6):53～58．