贛州市金融支持產業扶貧開發研究

■鐘承斌

在我國貧困地區脫貧的過程中，普遍面臨缺資金、缺勞力、缺技術等障礙。而金融作為籌措資金的重要媒介，在脫貧致富中一直扮演著極其重要的“輸血機”角色，其中1984年，國家開始發放扶貧貸款，有效地解決了貧困地區缺乏發展資金的問題。但隨著改革開放的不斷深入，我國逐步建立起市場經濟體制，“政策性、公益性”的金融扶貧體制難以為繼，并隨之發生變革。如何填補政策性扶貧金融逐步淡化后的市場空白？如何在市場經濟環境下促進金融參與扶貧開發的實效性和可持續性？答案就在于“市場化”，金融支持產業扶貧就很好地體現了“市場化的雙贏扶貧模式”，贛州已通過金融支持臍橙、家具、茶葉等產業發展取得良好的扶貧效果，并依托深厚的扶貧產業基礎進一步驗證這種模式的巨大潛力。

一、政策性金融扶貧發展歷程與發展瓶頸

（一）我國金融扶貧體制改革歷程。1984年，國家設立了信貸扶貧制度，1985年，農業銀行增設“扶貧貸款”會計科目，我國開啟了真正意義上的金融扶貧歷程。1994年，我國扶貧貸款發放主體從農業銀行轉向農業發展銀行，1998年又劃轉回農業銀行。進入21世紀，國家進一步明確扶貧貸款發放方式和貼息方式，2004年開展“到戶貸款”和“項目貸款”改革試點。2008年，我國全面改革扶貧貸款管理體制，扶貧貸款的發放由任何愿意參與扶貧工作的銀行業金融機構承貸，中央繼續保留扶貧貸款財政貼息預算資金規模，金融扶貧也由此進入金融機構自主參與、自負盈虧的市場化、多元化階段。

（二）政策性金融扶貧曾經為贛州扶貧開發作出積極貢獻。贛南是著名的革命老區，為近代中國革命作出了極大的貢獻和犧牲，建國以后，由于現實和歷史原因，很大一部分區域處于較為貧困的狀態。1985年，贛州市農業銀行系統開始發放帶有扶持貧困農戶性質的 “老區特困鄉承包戶貸款”，1985～1993年累計發放小額扶貧信貸2.19億元，占同期農村貸款的35%左右。1994～2000年，隨著扶貧貸款發放主體的更替變化，贛州農業銀行和農業發展銀行兩家機構累計發放扶貧貸款7.12億元，占同期農村貸款的比例為30%左右①曾省暉（2012）將贛南金融參與扶貧開發分為起步探索（1985～1993）、變遷發展（1994～2000）、改革完善（2001～2007）、多元化金融扶貧（2008～）四個階段。。2001～2007年，按照國家的改革要求，贛州逐步開展“到戶貸款”和“項目貸款”改革試點，扶貧貸款總量不斷上升，達到10億元左右。2008年，隨著國家扶貧貸款管理體制改革及農業銀行股改上市不斷推進，贛州農業銀行停止發放扶貧貼息貸款，2010年該行扶貧貼息貸款余額降至0.06億元。2011～2013年，贛州市共發放扶貧貼息貸款56820萬元，其中到戶貸款24954萬元，占43.92%；項目貸款31866萬元，占56.08%；三年共計貼息2141萬元，其中到戶貸款貼息1185萬元，占55.35%；項目貸款956萬元，占44.65%。

（三）當前政策性金融扶貧面臨“難普惠、欠精準”兩大瓶頸。首先面臨的問題是難以發揮“普惠”效應。2011～2013年，贛州市共發放扶貧貼息貸款5.68億元，占涉農貸款的比例僅為0.1%～0.2%，覆蓋面極其有限，而同期僅農村危舊土坯房改造貸款需求就達90億元，再加上貧困區域道路、交通、農田、水利、村民創業等各種扶貧信貸資金需求，扶貧貼息貸款杯水車薪；并且當前贛州扶貧項目貸款貼息比例為每100萬元3萬元，比例為3%，到戶貸款貼息資金是每1萬元貸款1年貼息500元，比例為5%，扣除貼息后貸款利率仍然達到5%～6%，加上申請程序繁瑣、申請時間較長，造成政策性金融扶貧“既不普，也不惠”。第二個瓶頸是無法確保扶貧的精準性。目前，贛州政策性金融扶貧采取對已經獲得貸款的貧困村民和扶貧企業進行貼息的方式開展，雖然從一定程度上提高了貼息效率并確保扶貧貸款的安全性，但這種方式無法真正幫助編制在冊的貧困人員，特別是那些既無法享受“五保”、“低保”等政策性無償扶持，又達不到貸款門檻的貧困村民，這部分村民是扶貧開發的夾心層，也是扶貧開發的重點、難點所在。

二、市場化產業扶貧成為金融參與的重要切入點

（一）金融與扶貧產業的結合有其必然性。政策性金融扶貧的單邊性無法充分調動貧困人員脫貧致富的主動性和創造性，也難以充分調動參與機構的積極性，從而導致政策性金融扶貧本身的相對低效性；再加上政策性扶貧金融實施力度的逐步弱化和扶貧形勢的不斷變化，金融扶貧一度面臨缺乏導向、缺乏動力、缺乏抓手的窘境，金融與產業扶貧的結合，逐漸成為新形勢下金融參與扶貧的必然選擇。首先，金融與扶貧產業的結合，體現了真正的市場化雙贏扶貧，通過市場這只“無形之手”，引導金融機構找準支持對象，促使支持對象把握正確的產業發展方向，扶貧產業的發展同時又為金融提供更加廣闊的市場，從而實現市場化雙贏；同時，金融與扶貧產業結合，扶貧更具導向性和系統性，扶貧產業一般具有較為廣闊的區域覆蓋或較為完整的產業鏈，金融與扶貧產業的結合能夠實現扶貧由點式向面式、立體式的全面提升；并且，金融與扶貧產業結合，扶貧效果更具可持續性，由于具有深厚的產業背景，貧困村民脫貧效果更加牢固，返貧幾率大大降低。

（二）贛州市具有非常深厚的扶貧產業基礎。贛州幅員廣闊，自然資源豐富，氣候、地質條件優良，種植、養殖、加工、旅游等特色扶貧產業眾多，部分產業尚處于早期培育、快速成長階段，如煙葉、金銀花茶、油茶、高山蔬菜等產業，也有部分產業已經具有一定的規模，并初步建立起生產、加工、推廣、銷售及配套一系列完整產業鏈，如贛南臍橙、南康家具、大余花卉、瑞金紅色旅游等。同時，贛州作為贛、粵、閩、湘四省通衢之地，還具有得天獨厚的交通優勢、信息優勢和市場優勢，如果能與金融實現深度有機結合，扶貧產業的脫貧帶動前景不可估量。

表1 贛州市主要扶貧產業發展情況表（不含臍橙和家具）

（三）金融支持臍橙產業帶動貧困村民脫貧致富。贛州臍橙種植已有40多年歷史，近十幾年來，贛州各金融部門和機構主動謀劃、積極作為，充分發揮涉農金融機構網點多、人員多的優勢，大力實施果權抵押、小額農貸、大額農貸等農村金融產品和服務方式創新，同時扎實開展臍橙保險試點工作，對臍橙產業發展實施全方位的金融支持，2013年末全市臍橙產業貸款余額達到34.06億元，比年初增長22.07%，近兩年平均增速高達48.99%。臍橙產業也逐漸發展成為贛州的重點扶貧產業之一，2013年贛州市臍橙種植面積達174萬畝，臍橙總產量150萬噸，比上年增長20%，臍橙鮮果產值約為40億元，占全市GDP的比重約為2.4%；臍橙產業使25萬戶果農受益，果農人均果業純收入5800元，有效帶動貧困農民實現脫貧致富；全市臍橙產業總產值約80億元，占全市GDP的比重達到4.8%。

（四）“魯班貸”支持南康區家具產業帶動農民洗腳上岸。作為典型的資源缺乏型貧困區域，南康區的扶貧開發更多地依靠加工、貿易類型產業帶動，如家具、食品、服裝等產業，特別是家具產業，扶貧開發帶動作用尤其明顯，這其中，以“魯班貸”為主要手段的金融支持功不可沒。自20世紀90年代以來，南康城市信用社開始推出 “個體工商戶貸款產品”，成為“魯班貸”的雛形；2007年以后，“魯班貸”系列信貸產品日趨成熟，8家銀行業金融機構靈活運用抵押、質押、混合擔保、聯保、互保、信用擔保等方式，打造了各具特色的14款信貸產品，對家具研發、生產、推廣、銷售及配套各個環節的企業和個人進行全面支持。2013年，南康以“魯班貸”系列信貸產品為主體的家具產業貸款新增14.51億元，占新增貸款總額的33.05%；年末家具產業貸款總余額為30.67億元，占全部貸款的比例達到19.73%。2013年，南康家具產業實現工業總產值243億元，上繳稅收近4000萬元，年銷售收入達1000萬元以上的家具企業近300家，獲得中國馳名商標3個，省著名商標47個，贛州市知名商標97個，江西名牌產品16個，2013年，南康被國家質檢總局授予“全國實木家具知名品牌示范區”稱號，連續兩年被評為“全國優秀家具產業集群”，直接帶動就業人員30萬人以上，成為南康的“富民產業”、“民生產業”。

三、金融支持產業扶貧開發面臨諸多挑戰

（一）扶貧產業的風險抵御能力尚待提高。目前，贛州的扶貧產業大多為種植、養殖、初級加工等類型產業，抵御自然氣候、病害、蟲害的能力較弱。如臍橙各個生長階段對雨水、陽光要求較高，3、4月份開花授粉期要避免雨水過于密集，8、9月份成長期要求充足的水分，10、11月份成熟期對陽光要求較高；養豬產業對于防瘟、防病要求較高，瘟疫病害對養殖戶造成的損失十分巨大，甚至是毀滅性打擊。并且，從事扶貧產業的個人和企業負責人，對市場的把握能力不強，特別是面對市場中的突發事件，應對能力有限，由此給企業和個人經營帶來極大的風險，如2009年的臍橙“果賤傷農”事件、2013年的甜柚局部滯銷等。再加上部分扶貧產業從業者缺乏誠信經營意識，在生產銷售中以次充好、假冒偽劣，給扶貧產業帶來極大影響，甚至是災難性打擊，如2013年臍橙催熟、打蠟帶來極其惡劣的影響，贛州為此在全市范圍內開展排查，制止果農早采5起，對4個果品加工企業進行制裁，并銷毀早采臍橙青果2萬余斤。

（二）扶貧產業從業者抵押、擔保障礙尚待破解。扶貧產業從業人員在申請貸款的時候，面臨的最大問題就是抵押擔保物品的缺乏。作為農民最主要財產的房屋、土地，目前尚未能作為合格的標準化抵押物，而擔保一般需要公職人員，農民專業合作社組織形勢較為松散，擔保效力尚顯不足，農戶信用貸款一般金額較低，難以滿足扶貧產業規模化、深度化發展資金需求。而扶貧產業企業一般為小微企業，企業大部分資產為存貨，房屋地產多位于偏遠區域，抵押價值較低或根本無法抵押，如養豬大戶為了避免復雜的人流帶來的病害，豬舍一般建在較為偏遠的山溝，豬舍的評估價值不高，加上交易流轉困難，銀行業金融機構普遍不接受其作為抵押資產，2013年大余縣創新發放過一筆豬舍抵押貸款，但由于后期風險難以把控，創新模式無法有效推廣。同時，扶貧產業企業經營大多具有周期性，如油茶加工企業大多在9～12月份生產經營，臍橙收儲、加工、貿易企業大多在10月至次年2月開工經營，其他時間均處于歇業期，金融機構對企業的真實運營狀況難以把控，對信貸資金的真正用途難以掌握，擔保機構對此也較為慎重，因此扶貧產業企業面臨擔保、貸款“兩難、兩貴”的問題。

（三）金融支持扶貧產業發展風險分散機制尚待完善。首先農業保險試點覆蓋范圍非常有限。贛州市農業保險試點工作主要由人保財險贛州市分公司實施，2013年，臍橙保險試點縣（市）增加到7個，到目前提供保險保障7240萬元，實現簽單保費144.98萬元，承保面積3.62萬畝,僅占全市臍橙種植面積的2.08%。同時省級以上保險財政補貼力度不大。贛州市的臍橙種植保險只有尋烏縣列入省級財政補貼范圍，其他地區主要由市、縣兩級補貼，導致農戶自繳比例較高，農民參保積極性受到影響，其他扶貧產業如煙葉、白蓮等農業保險補貼也面臨相同的問題。再則扶貧產業貸款風險分散機制不健全。扶貧產業由于風險大、金額小、筆數多，社會擔保機構開展擔保的意愿不強，特別是對于貧困夾心層貸款擔保更是退避三舍。而地方政府普遍尚未建立起專門的由財政主導的扶貧擔保公司，或者已經建立專門的扶貧擔保公司，但由于激勵機制缺乏，擔保業務發展緩慢，2009年3月，贛州市成立了全國第一家，也是目前為止江西省唯一一家由扶貧資金出資成立的縣域扶貧開發擔保公司，資本金為1000萬元，但經過近5年的發展，目前在保項目32個，金額僅1240萬元。

四、金融支持產業扶貧開發策略構建

（一）出臺并完善金融支持產業扶貧開發相關規劃，提升金融扶持的系統性和科學性。推動由各級地方政府牽頭，聯合人民銀行、銀行監管部門、扶貧辦、農糧局、果業局、旅游局等相關部門及各銀行業金融機構，在充分考慮區域扶貧產業特點和發展前景的基礎上，出臺金融支持產業扶貧開發指導意見，制定相關發展規劃。通過規劃科學制定扶貧產業階段性發展方向和發展目標，明確各階段金融扶持手段和扶持重點，確定產業發展和金融服務相關配套政策制定及落實方向，完善金融支持產業扶貧開發的約束和激勵機制，不斷提升金融支持扶貧產業發展的前瞻性、系統性和科學性。

（二）加大扶貧金融產品和服務方式創新力度，促進金融和扶貧產業有效對接。一方面要繼續加強扶貧產業信貸產品創新，不斷擴大小額農貸、大額農貸、果權抵押貸款等新型信貸產品覆蓋范圍和發放金額，穩妥推進以農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押為代表的農村金融創新工作，積極創新針對新型農村經營主體的信貸產品和服務方式，充分發揮家庭農場、農民專業合作社、專業大戶、扶貧產業龍頭企業的脫貧致富帶動作用。另一方面要進一步拓寬并創新融資渠道。引導民間資本充分發揮靈活、高效的特點，積極參與產業扶貧開發；大力發展股市融資、債務融資等直接融資渠道，通過中小企業集合債、區域集優集合票據、滬深兩市股市融資等方式籌集發展資金，支持具有一定規模和實力的扶貧產業企業向集約化、精細化、集團化發展。

（三）完善風險分散與補償機制，提高金融支持產業扶貧開發可持續性。一是要進一步深化農業保險試點工作，加大宣傳推廣力度，提高農民參保意識，擴大農業保險覆蓋范圍，抓緊完善農業保險保費補貼措施，探索建立財政支持的扶貧產業保險大災風險分散機制，增強扶貧產業對重大自然災害風險的抵御能力，防止農民因災病返貧沖擊產業扶貧貸款安全性。二是適當加大貸款貼息扶持力度，在金融機構貸款市場化定價的基礎上，推動地方財政加大貼息力度，對產業扶貧貸款進行一定比例的貼息，減輕貸款者的資金成本，并提高金融機構支持扶貧產業發展的積極性。三是完善產業扶貧貸款擔保機制，引導社會擔保機構積極參與產業扶貧貸款發放，推動地方政府整合各單位、各部門專項扶貧資金，利用扶貧資金成立專門的產業扶貧開發擔保公司，推動“金福通”精準金融扶貧工程盡快試點并逐步全面鋪開。