大湘南旅游圈建設中協調聯動機制的形成與構建對策研究

陳國生 ，蔣抒玲 ，劉 哲

（1.湖南工學院旅游與設計規劃研究所，湖南 衡陽 421002；2.中南林業科技大學商學院，長沙 410004）

在世界經濟一體化不斷加快的今天，區域之間經濟合作已經成為常態。以往相對狹隘、封閉的旅游業也在召喚著全方位、多層次的大旅游圈建設。衡陽、郴州和永州三市旅游資源豐富，具有較強的互補性，提出大湘南旅游圈協調聯動機制的建構，主要是為了更好地整合湘南三地市的旅游資源，實現統一營銷推廣，共同發展壯大，通過區域合作的方式使三地的旅游連成一片。但是，在大湘南旅游圈的構建過程中，衡陽、郴州、永州三市的行政區域無疑是實現合作和聯運的主要障礙，因此，急需構建一個強有力的協調聯動機制，以更好地改善三市旅游產品單一、競爭力缺乏的問題。

一、構建協調聯動機制的必要性

所謂的協調聯動，簡單來說就是協調各方關系，使之聯合起來，統一行動、統一步調、共同發展。具體來說，就是圍繞大湘南旅游圈效益的不斷提高這一中心，統一各級政府、相關部門和團體的思想認識，理順各方工作關系，讓豐富的旅游資源連成線，實施組團發展戰略。構建大湘南旅游圈協調聯動機制，就要對組織機構、人員安排、工作內容、制度規則等做出全方位設計，建立一套操作性強、行之有效的方法體系。其必要性，一是有助于貫徹省委省政府建設關于旅游強省的決定，從而實現資源合理利用，提高區域競爭力。湘發[2012]12號文件當中明確提出，要構建大湘南旅游板塊，加快湘南旅游資源整合步伐，實現資源互補和配套完善。為此，就要建立與之配套的保障措施，而協調聯動機制正是其中之一。只有建立具有大湘南特色的協調聯運機制，才能兼顧整體目標和區域特色，實現省委省政府提出的大湘南旅游資源整合的目標。大湘南地區的土地總面積達57 153平方公里，人口占全省的29%。這里與粵、桂、贛、黔四省相鄰，緊挨珠三角地區，具有優越的區位優勢；衡陽市還是全國重要的交通樞紐，是沿海經濟輻射內陸的第一接納區域，交通干線縱橫。這里地域廣闊、生態良好，文化悠遠，衡陽佛教文化、郴州生態旅游、永州尋要訪古都已經形成了較大的影響力。建設大湘南旅游圈，就是要通過資源整體來突破湘南三地市的體制制約，推動大湘南產業升級和經濟結構調整，實現發展方式的根本轉變，大幅度提高區域競爭力。二是提高地方政府的執政能力和治理能力，使政府行為更加有效。傳統的行政管理采用的是條塊分割、垂直運行的模式，地方官員更習慣于處理本地事務，習慣于“下級服從上級，地方服從中央”的思維模式，很少主動思考如何與其他政府、特別是同級和下級政府平等合作，缺乏信息共享、互補雙贏的協作思維。這種發展機制已經不再適應當前經濟一體化的發展需求，提升政府協作意識，增強其區域公共治理能力已經迫在眉睫，如弓上弦。而要解決這一問題，就必須要轉變管理模式，構建政府協調聯運機制，使各自為政的地方政府變成一個整體，提高區域整體競爭力，從而進一步增強政府的治理能力，提高其行為有效性。構建大湘南旅游圈，實現湘南三地市的旅游合作，就要有配套的區域合作規劃，明確指出各級政府、相關部門和工作人員的職責與任務，需要確定其工作目標，實施定期檢查、目標管理，而這一考核過程，也會成為地方政府解放思想，提高執政能力的催化劑。

二、協調聯動的基本機制

在大湘南旅游圈建設過程當中，需要協調聯動的內容范圍極廣，有政府之間的協作，也有非政府組織之間的交流合作，還有政府和非政府組織之間的互動溝通。但總體上來說，不外乎縱向協調聯動和橫向協調聯動兩個方面。

（一）縱向協調聯動

1.政府上下級之間的協調聯動

首先是與中央政府和省政府之間的協調聯動。建設大湘南旅游圈，需要省政府向國務院提出項目規劃申請，請求中央政府支持，建立部、省聯動機制，在交通規劃、生態保護、文化建設等方面給予政策支持，特別是要與有關部委就湘南旅游圈做出指示安排，請發改委、文化部、林業總局、交運部、旅游局等與大湘南三地市建立合作共建機制，圍繞大湘南旅游資源開發加大交通基礎設施、信息文化建設、生態環境保護、品牌形象推廣等各方面的投入。可以說，這一層次的協調聯運是從大局著眼的，具有核心作用，可以為基層協調聯動提供政策依據和制度保障。

其次是與省政府之間的協調聯動。在大湘南旅游圈建設過程中，湖南省政府是前線總指揮，是整場建設運動的核心，是協調湘南三地市之間關系最為關鍵的環節。其工作任務主要有二項：一是要求其打造整體性的政府決策圈，協調湘南三地市團結協作，避免出現嚴重失衡的局面；二是要積極應對湘南三地市各部門之間出現的矛盾和沖突，避免雷同項目、禁止重復開發、減少無序競爭，為三地市旅游業的和諧共處保駕護航。要切實完成這二項任務，所需的不僅僅是上下級領導機構之間的協調聯動，還應該建立并完善相關的工作程序、職責任務、監督考核、信息反饋制度。

2.政府與群眾之間的協調聯動

大湘南旅游圈建設應該建立在堅實的群眾基礎之上，只有當地群眾認可并支持旅游圈建設，才能形成宏大的聲勢，才能收到真實的效果。因此，我們首先要加強輿論引導，使當地群眾正確看待旅游圈建設的重要性所在，從思想上與政府站在同一戰線上；其次要引導群眾自覺參與到旅游圈建設工作當中，與政府保持行動上的一致；再次要引導少數民族群眾正確認知民族傳統和民族歷史，形成強烈的民族自信心和自豪感，自覺保持民族習俗和宗教信仰，使大湘南旅游圈保持更多的原生態資源。

（二）橫向協調聯動

1.三地市之間的協調聯動

大湘南旅游圈建設是以區域公共管理為基礎的，是否取得成功，與三地市之間的合作程度高度相關。傳統的政績觀使得地方政府只將眼光局限于轄區之內，不具備全局高度，發展層次不高，資源浪費嚴重。按照新的公共管理理念，地方政府就要主動走出自己的小圈子，按照省委省政府部署，從大湘南的角度來考慮規劃建設，并給予組織制度、人才物資等方面的保障，確保實現資源互補、利益共享、有序發展。

2.政府部門之間的協調聯動

在大湘南旅游圈建設當中，政府是主體，是否協調聯動與最終結果有直接關系。具體工作當中可以分步實施：首先是發改、交通、國土、規劃等部門在規劃建設方面做好合作；其次是旅游、環保、宗教、文化等部門從地域特色出發做好主題旅游開發和提煉工作。

3.企事業單位和社會團體之間的協調聯動。湘南地區的佛教文獻、尋根文化、訪古文化分屬不同地域，各具特色，應該是大湘南旅游之中的主體元素。而要調動這些元素，就需要相關企事業單位和社會團體強化社會責任感。

4.群眾之間的協調聯動

群眾的宣傳與推廣遠勝于政府的說教，他們往往會通過群眾性團體的合作和交流，更好地提高本地文化資源的知名度，更好地學習他人長處，從而促進湘南文化的進一步繁榮。

三、實現協調聯動的具體對策

1.更新觀念，統一思想。建設大湘南旅游圈的指導思想是合作共贏、協同發展。各地方政府和人們低下頭，一門心思干自己的事，只管自己的一畝三分地已經不再適合當前的世界發展需求。只有走出自己的小圈子，實現區域之間的合作，才能實現協作各方競爭力的共同提高。關于這一點，長三角、珠三角都是成功的典范。大湘南旅游圈建設應該借鑒這一成功經驗，通過專題培訓班、參觀交流等多種形式，使地方領導摒棄傳統思維，樹立合作共贏理念。

2.統一目標，共定規劃。大湘南旅游圈是由三個不同的行政主體組成的一體化發展區域，這不同于傳統的行政區域，需要各方統一發展目標和發展方向。在大湘南旅游圈的規劃當中，應該有總目標，也有分目標；有長遠目標，也有近期目標，用確實可行的目標來調動人們的積極性，進一步凝聚力量，提升競爭力。這就需要大湘南旅游圈的戰略規劃堅持做到資源整合，目標導向，摒棄“內向型”的傳統行政弊病，用跨區域的治理理念來謀劃各種集體活動，實現產業一體化、交通一體化、資源信息一體化。

3.建立組織機構，提供組織保障。大湘南旅游圈從本質上說就是區域經濟一體化的一種形式，而區域經濟一體化就要求不斷地協調區域內各利益相關者之間的關系，建立跨行政區域的協調管理機構勢在必行。如可以通過建立“大湘南旅游促進委員會”，具體負責區域內的旅游資源開發、項目規劃、生態保護、形象設計等工作，對區域內的旅游從業單位和個人進行監督考核、培訓管理，實施資金、人力、物力的調配，并負責與環保、銀行、財政等部門溝通協調。

4.制定規則，為協調聯運提供制度保障。美國州際協定、我國《加強“長三角”區域市場管理合作的協議》等相關制度的實施成效表明，不管是國內還是國外，要實現區域內的合作，就必須建立相關的制度和規則。在大湘南旅游圈建設過程當中，建立協調聯動規則，需要考慮兩個問題：一是是否能起到激勵的功效，或者說是否能讓遵守制度的一方獲得應有的利益；二是是否具有懲罰功效，或者說是否能使管理對象因為懼怕受到規則的制裁而放棄違規行為。從制度理論的角度來看，區域內各政府之間的合作實際上就是一種囚徒困境博弈。所以建設大湘南旅游圈就必須建立一整套相關的制度和規則。

5.創新評價機制，促進政府職能轉變。我國各地方政府習慣用經濟增長指標來考核地方官員的政績，并以此作為晉升依據。這就使地方官員將目光聚集在經濟上，而對文化、生態、社會發展等能不管就不管。這種評價機制，使得政府官員過度考慮自身發展，而不愿意從大局著眼來處理各項工作。因此，摒棄以經濟掛帥的考核辦法，建立包含經濟、文化、生態、旅游等多項指標并重的綜合性的“綠色”政績評價機制，不斷地擴大績效考核范圍和指向。我們認為，只有政績評價機制發展了變化，才能真正實現政府職能的轉變，建設大湘南旅游圈才更加現實。

[1]胡湘蘭.論“大湘南”旅游圈的構建[D].湘潭：湘潭大學，2005.

[2]蔡建軍.關于構建“湘南旅游經濟圈”的戰略思考[J].湖南科技學院學報，2005，(7)：127-128.