我國城市生活垃圾的治理機制

摘 要：隨著我國經濟社會的迅速發展，許多城市出現垃圾圍城的現象，政府落后的垃圾治理能力加劇了問題的嚴重性。總結我國城市生活垃圾問題及其治理現狀，從市場、社會、行政三個方面闡述了城市生活垃圾治理的機制，梳理了我國城市生活垃圾問題的治理思路，以提升我國治理城市生活垃圾問題的能力。

關鍵詞：城市生活垃圾治理;市場機制;社會機制;行政機制

中圖分類號：C91 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）32-0031-02

自19世紀以來，工業革命引起世界性的人口集中，城市規模迅速擴大，城市居民的消費水平日益提高，城市生活垃圾問題成為困擾城市發展的頑疾。進入21世紀，“數字城市”“智慧城市”和“生態城市”已經成為城市發展的未來方向，治理城市生活垃圾問題是現代城市轉型升級的迫切任務。

一、我國城市生活垃圾問題及其治理的現狀

城市生活垃圾（Municipal Solid Waste），即城市居民日常生活中產生的垃圾。區別于工業廢棄物、建筑垃圾、醫療垃圾等，城市生活垃圾對城市居民日常生活具有普遍和直接的影響。垃圾是一種資源，但當垃圾放錯地方，又得不到有效的回收利用時，就會污染環境，造成嚴重的資源浪費。而且，固體垃圾自然降解速度慢，存放需要占用一定的空間，其危害具有潛伏性、累積性，一旦消極影響全面顯現，危害后果和事后治理成本必然是社會難以承受的。尤其對于我國這樣一個人均資源占有量低于世界平均水平的國家，垃圾問題更為迫切。在我國經濟長期以來的粗放式增長模式下，城市垃圾的產生速度使得社會處理能力和環境承載力處于透支狀態。據統計，我國城市生活垃圾產生量以每年8%～10%的速度遞增，2010年城市生活垃圾產生量為3.52億噸，居世界首位。相對于美國95%的無害化處理率，中國的無害化處理率僅為63.5%[1]。在垃圾處理的方式上，焚燒為主，填埋為輔，回收再利用的比例較小，二次污染問題嚴重。

我國城市生活垃圾一體化的治理政策體系尚未全面建立，垃圾治理政策主要還停留在末端治理階段，垃圾整合管理水平較低。在垃圾整合管理過程中，我國傾向于強調政府的責任和作用，而對社會（家庭和企業等）的責任和作用不夠重視。垃圾治理以命令控制型政策為主，激勵性政策或者說基于市場的政策使用較少[2]。近年來，我國在城市垃圾的治理方面也采取了一些創新舉措，但成效有限。2014年8月杭州市開始在部分社區實行垃圾分類回收，要求居民按給定的標準將垃圾分類傾倒進相應的垃圾桶內以便于回收。2014年8月13日，一份由浙江工業大學健行學院針對杭州部分小區進行的垃圾分類調研報告新鮮出爐。調研數據依然讓人無奈：只有24%的杭城居民能進行垃圾準確分類，近半數的居民沒有垃圾減量的意識[3]。城市垃圾問題具有很強的外部性，是復雜社會因素綜合作用的結果，需要政府，市場和社會達成共識，共同治理。

二、我國城市生活垃圾的治理機制

機制是以一定的運作方式把事物的各個部分聯系起來，使它們協調運行而發揮作用。治理機制就是指治理主體，手段和行為圍繞特定治理對象而形成的一套治理模式。根據行為主體的不同，本文將垃圾治理機制分為市場治理機制、社會治理機制和行政治理機制。

（一）城市生活垃圾治理的市場機制

垃圾治理的市場機制，即吸引市場主體參與垃圾治理中來，將垃圾產生，回收，處理和處置的過程產業化、市場化的過程。具體內容如下。

首先，需要塑造垃圾處理產業獨立的市場經營主體。為此，政府必須放棄在城市垃圾處理方面大包大攬的傳統做法，要政企分開，進行企業的資產重組，使得企業能夠以獨立的身份加入垃圾處理中來。政府還要放松這一領域的進入治理，允許私營企業和外資企業的進入，這不僅有利于減輕政府財政負擔，還可以通過有效競爭提高企業自主經營能力[4]。

其次，要采取消費者付費的方式，它包括兩層含義。一方面企業向消費者提供垃圾處理服務，消費者需要為此買單以作為企業投資回報的一部分;另一方面，消費者也是城市垃圾的制造者，政府要對居民制造垃圾的行為按量收費，以實現城市生活垃圾減量化的目標。同時，消費者作為企業和政府的服務對象，也擁有監督政府和企業的權利。

再次，要實行生產者付費的制度，以敦促生產者對可回收資源的利用。以生態費制度為例。消費者購買列入回收計劃清單的商品時，需要付生態費，生態費直接用于回收計劃，來支付產品廢棄時所需的再利用費用。生態費的收取標準依據對廢舊商品進行處理而實際發生的處理成本而定，可根據需要定期調整[5]。

又次，在銷售環節實施押金返還制度。實施的對象是那些包裝材料再利用成本較低的產品，例如易拉罐裝的飲料產品等。押金在銷售時轉嫁在價格上，當消費者將包裝材料送回時，銷售者需將高于價格的部分返還。押金的數量可以參照包裝成本等因素科學設定。這項措施可以避免將一些再利用成本低的廢棄物投入垃圾環節，有利于提高社會資源利用率。利用現成的銷售網絡回收垃圾也降低了回收的成本[5]。

從產業化的角度看，如果將社會的全部產業看成一個閉合的環，那么垃圾處理產業就是這一環路的剩下半環。因此，政府要站在經濟結構轉型和產業結構優化升級的高度，加大對垃圾產業扶持力度，發展循環經濟。隨著社會發展和人們生活水平的提高，即使再怎樣提高技術，提倡節約，在未來相當長一段時間內，垃圾的產生將保持剛性增長的趨勢。只有提高垃圾的回收再利用水平，切實將垃圾轉變為資源，城市垃圾問題才能從根本上得到治理。而這些有賴于成熟的垃圾產業。

（二）城市生活垃圾治理的社會機制

垃圾治理的社會機制，即引導、支持、規范多元社會主體參與到城市生活垃圾治理的過程。城市生活垃圾問題不僅是一個經濟問題，更是一個社會問題，憑借政府和市場的力量難以有效治理，還需要社會的廣泛參與。

第一，加強公眾的環保教育，增強其環保意識，在全社會范圍內建立環保的共識。這既是建設生態文明的需要，也是治理城市垃圾問題的前提。環保意識的形成不能光憑社會的自發行為，還需要政府的有意推動。這種生態教育不是在課堂上就可以完成的，也不是幾句標語和口號就能發揮作用，關鍵是要滲透生活，深入人心。在這一進程中，基層官員、社會組織、大眾媒體發揮著不可替代的作用，政府要加大對他們的支持力度以推動我國公民環保教育的發展。

第二，建立起覆蓋城市垃圾整個生命周期的信息控制系統，并對社會全面公開。在當前我國垃圾處理領域，政府和公眾之間存在嚴重隔閡，群體性事件頻發，近期杭州中泰鄉因建造垃圾焚燒廠而爆發的群體性事件就是一例。此類事件多是利益相關方缺乏溝通和互信造成的。為此，政府需要建立并完善垃圾信息控制系統，借鑒先進的管理方式和技術，構建完善的指標體系，并依此收集真實有效的數據，再將其轉化為通俗易懂的語言向全社會公布。

第三，建立起有效的參與機制，為社會參與治理城市垃圾問題提供平臺和渠道。以廣為接受的居民垃圾分類的做法為例。政府需要對社區給予人力物力方面的支持，在方法上予以指導。社區負責組織調度和監督，提供后勤保障。社區義工可以在社區的支持下，開展對公民的宣傳教育，協調彼此間的矛盾沖突，調查公民對垃圾分類的執行程度等。在上述三方的密切配合下，居民才會逐漸形成垃圾分類的自覺，按要求完成垃圾分類的任務。除了垃圾分類外，還有許多其他的參與機制有待探索，以促進公民參與機制的多樣化。

（三）城市生活垃圾治理的行政機制

由于垃圾問題的外部性，僅憑市場和社會的自發力量難以有效治理，政府在其間所起的作用是不可替代的。城市生活垃圾治理的行政機制，是除去政府在市場機制和社會機制中的作用外，所獨立承擔的職責和功能。

第一，政府要貫徹落實科學發展觀，提高科學發展的能力。要通過目標管理的方法，將科學發展的目標進行操作化，將其落實到每一個具體的人和事上面，不能僅停留在政治口號層面。為此，政府要對官員展開大規模高強度的生態教育，教授科學發展的知識，介紹科學發展的先進經驗、技術和方法，塑造新型公務人員，為城市垃圾問題乃至整個生態環境問題的解決奠定思想和人才基礎。

第二，完善相關法律法規，提高其針對性和可行性。例如，加拿大渥太華市實施的治理和禁止排放政策，治理的物品主要包括可再生利用的硬紙板和紙張、玻璃、金屬和塑料容器等;禁止物品主要包括電子廢物、農業廢物、生物醫藥、動物尸體、醫療廢物等30大類的廢物[5]。這種將垃圾分為治理物品和禁止物品的做法，不僅可以提高垃圾回收的效率，還避免了有害垃圾對環境的污染，我國完全可以借鑒。

第三，通過制定科學合理的規劃方案，以統籌解決城市生活垃圾問題。從宏觀角度看，規劃要有長遠性、全局性，明確目標任務和行為原則，與其他各項事業的發展相互促進，并行不悖。從微觀角度看，要設定階段目標和分類目標。以回收計劃為例，可將其分為藥品回收計劃，廢油再循環計劃，廢舊輪胎回收計劃等，這樣分類可以有效降低執行和遵從的成本，提高政策績效。

此外，政府還要提高自身的環境執法能力，提高環保部門的獨立性，完善社會和人大的監督體系。由于垃圾問題本身的潛伏性和政府片面追求經濟增長的價值取向，政府執行力弱的問題在我國垃圾治理領域表現得尤為突出。為了提高執行力，不僅要確保政策和法律的可行性，還要提高政府環保工作的透明度，為人大和社會的監督和參與創造條件。

三、小結

依據治理主體的不同，本文分別闡述了城市生活垃圾治理的市場機制、社會機制和行政機制。在治理實踐中，三類機制是相互依賴、相互配合的關系，其中任何一類機制的短板都會降低整體的治理能力。行政機制越位缺位，市場機制和社會機制不足是我國城市生活垃圾治理的突出問題。構建市場、社會和行政三位一體的治理模式是提高我國城市生活垃圾治理能力，改善城市生活質量的理性選擇。

參考文獻：

[1]王樹文，文學娜，秦龍.中國城市生活垃圾公眾參與管理與政府治理互動模型構建[J].中國人口資源環境，2014（4）：142-143.

[2]王建明.我國城市生活垃圾治理政策的實踐回顧——主題演變和簡要評述[J].城市問題，2008（8）：72-73.

[3]王麗梅.杭州垃圾分類任重道遠近半數居民沒有垃圾減量意[EB/OL].（2014-08-14）.http：//www.zj.xinhuanet.com/n

ewscenter/focus/2014-08/14/c_1112068554.htm

[4]王俊豪，王建明.我國城市污水與垃圾處理的市場化改革及其治理政策[J].財經論從，2005（2）：2-3.

[5]李宇軍.“零廢物”管理：溫哥華的實踐及其對中國的啟示[J].內蒙古大學學報，2011（4）：26-27.