淺析人大會議制度的改革和完善

摘 要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國社會主義制度的重要組成部分。而隨著社會主義市場經濟以及社會主義民主法治的發展，人大會議制度面臨著諸如人大日期安排與年度財政預算期不符、會期偏短、會議議程中發言和審議不足、會議公開透明度有待繼續提高等問題。這就要求對人大會議制度進行必要的改革和完善，努力探索提前會議召開日期、增加會期時間、增加全體會議次數以及突出辯論在審議中的地位等制度設計，以期充分而有效地發揮人民代表大會制度的各項職權。

關鍵詞：人大;會議制度;改革;完善

中圖分類號：D62 " 文獻標志碼：A " 文章編號：1002-2589（2015）32-0001-03

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。憲法明確規定，中華人民共和國的一切權利屬于人民，全國人民代表大會和地方各級代表大會是人民行使國家權力的機關。作為國家的權力機關和立法機關，人民代表大會制度建立六十多年來，對于我國的社會主義各項事業建設和發展發揮著極大的作用。而隨著中國特色社會主義事業的繼續發展，全面推進深化改革，這對社會主義民主和法治建設提出了新目標、新要求，這就必然要求我們不斷地改革和完善人民代表大會的各項制度安排，充分保障人民當家做主和落實依法治國。

一、完善人大會議制度的原因分析

會議制度是人民代表大會制度的組成部分，更是人大制度建設的重中之重，這是由會議制度的本質屬性所決定的。“全國人民代表大會的會議制度是否健全和完善，直接關系到它的職權的行使，進而關系到它在我國政治、經濟、文化等社會生活中作用的發揮”[1]17。正是由于其具有重要性，所以改革開放以來我國不斷地對會議制度和議事程序進行改革和完善。經過三十多年的建設，目前已經形成了較為完善的會議規則，基本實現了會議日期、會議議程和會議形式的制度化、規范化和程序化。

但是，隨著改革開放的深入發展，社會主義市場經濟要求發揮市場在資源配置中的決定性作用。根據馬克思唯物主義基本原理，經濟基礎決定上層建筑。面對著社會主義發展的新情況、新要求和新目標，這就需要我們必須隨著新時代的要求特別是經濟的發展不斷地推進社會主義民主和法治建設，這也必然要求人民代表大會制度繼續改革和完善。但是目前，我國對人大制度的建設更多關注的是人大代表的比例和選舉、人大監督職能的發揮等，對于人大會議制度卻相對關注較少，這從黨的歷屆代表大會報告中就可以知曉。而實際上隨著社會的發展，普通大眾公民意識的逐漸增強，人大代表們民主法制意識的提高，他們對國家和社會各項事務的關注度也愈發強烈，正是由于會議制度直接關系到人大職權的有效實施，因而公民為了更好地維護當家做主的地位和權利，必定呼吁對會議制度進行改革。

二、人大會議制度在運行中的不足

盡管改革開放以來憲法和陸續頒布的人大組織法、議事規則等已經對會議制度進行了改革和完善，諸如1982年12月10日審議通過的《全國人民代表大會組織法》、1987年11月通過的全國人大常委會議事規則等。但組織法和議事規則中的一些規定已經不能再滿足現實需要了，會議制度面臨著人大日期安排與年度財政預算期不符、會期偏短、會議議程中發言和審議不足、會議公開透明度有待繼續提高等問題。

（一）人大會議會期較短

會期制度是會議制度的重要內容，它不僅直接影響到會議的成功與否，也關系到立法質量、國家財政預算的審批等實質性問題。會期制度包括了會議召開的次數、開幕和閉幕日期、會議延續時間的長短、會議的具體日程安排等內容。而其中最有爭議也最重要的是召開人民代表大會的日期以及會議召開的持續時間。

第一，關于召開的日期。在20世紀80年代末之前全國人大召開的時間不固定。1989年，七屆二次全國人大做出每年一季度召開全國人大的規定，從1995年開始，全國人大召開的時間基本固定在每年的3月5日，二十年來都沒有再改變。但是，我國的財政年度都是從1月1日開始計算的，這就難免造成“先斬后奏”的局面，而不管是從國外議會經驗還是從全國人大本身的職能而言，財政職能的發揮都是一項極為重要的任務，這種沒有經過人大審議、批準就開始事實上已經執行的情況是對納稅人不負責的表現，因而飽受爭議。

第二，會議持續的時間較短。全國人大召開的時間從5天到26天的都有，從20世紀90年代開始，會期一般都是十五天左右。而實際上，我們從國外發達國家的經驗可以看出，英國下議院的會期為一百八十天左右、美國參眾兩院的會期甚至達到了驚人的三百天左右。事實上，隨著市場經濟的發展，人民需求的日益復雜化、多樣化，人大需要履行的職能越來越多、任務越來越重，再加上我國人口眾多、地域遼闊，即使不像美國那樣召開三百天左右的會議，但即便加上常委會也只有六十天左右的會期還是相對偏短的。這必然導致其職權不能得到充分的發揮，而如果過多地由常委會、專委會或者其他部門代為履行，全國人大作為最高國家權力機關和立法機關的職能地位和履職情況必然導致爭論，這對于社會主義民主政治建設是不利的。

（二）關于會議的具體組織形式問題

會議形式就是指會議的組織形式，即以什么樣的方式召開會議。在會議形式方面，全國人民代表大會主要包括全體會議、代表團會議、代表小組會議、主席團會議等四種會議形式。它們各自發揮著不同的職能，有各不相同的需要進一步改革和完善的問題。

第一，全體會議的召集次數較少。全國人大議事規則第14條明確規定，“主席團可以召開大會全體會議進行大會發言，就議案和有關報告發表意見”，但是實際上，在該議事規則頒布以來還幾乎沒有舉行過體現其集體行使職權的大會發言。這必然極大地影響到全體會議本應該履行的聽取、審議和表決議案的職能發揮，也沒有充分發揮社會主義民主的應有本質。首先，最直接的原因是會期時間較短，全體會議召開的次數必然被壓縮;其次，更深層次的原因是，“主席團會議的職權過大，其直接影響就是，人大代表所提出的各種議案幾乎不可能被列入大會議程。”[1]21

第二，代表團會議應有的職能沒有得到有效發揮。代表團會議的主要職能包括人大會議前的會議準備以及會議期間對各種議案進行審議并發表意見。特別是會議期間審議職能的發揮尤為重要，但是在實踐中，由于其中的各級干部尤其是各省、市、自治區的黨政主要負責人被大量地包括在人大代表中，這就造成本應該審議工作報告的工作變成了總結、匯報以及部署新一年工作的“干部會”，而且，也導致來自基層的人大代表很少有發言機會，即使發言也不會引起太大的關注和響應。

第三，主席團會議沒能充分發揚民主精神。主席團作為人大會議的一個領導和決策機構，為了充分保證其做出決策的科學性、合理性，必須要充分地發揚民主。而在實際操作中，首先是主席團絕大多數都是黨的領導干部，其次“中共全國人大常委會黨組在決策過程中起著重要作用，而它則要接受中共中央的領導”[2]166-167，這就導致了主席團職能的發揮缺乏應有的自主性。

（三）關于人大會議議程中的審議問題

聽取和審議政府工作報告、各項議案是整個會議議程中最重要的職能。而正是受到了諸如前文所述的會期較短、各種會議形式中職能發揮的缺失，進而導致了會議議程中的審議工作沒有得到很好的開展，以至于在普通公民眼中全國人民代表大會就是“走走過場”，導致人大的權威和公信力大打折扣，這與沒有建立健全完善的發言、辯論制度，缺失有效的審議有莫大關系。其中，主要的問題表現在以下幾個方面。

首先，由于人大代表都是兼職的，這必然導致會前沒有做到充分準備，發言也比較隨意，更像是在學習工作報告和議案，所以發言和審議工作的質量不高;其次，盡管已經有了一些議會規則，但是對于發言中的規則并不是十分完善，沒有很好地實現發言中的尊重、平等，發言被有意或無意打斷時有發生;再次，目前人大會議更多地停留在進行相關人事安排、聽取“一府兩院”的工作報告、舉手表決等環節，這些環節并非不重要，但是會議的本質在于就某項事務進行廣泛而充分的交流和溝通，并能夠達成一致或多數決議，而在實際運行中，大會發言討論、審議議案的方式幾乎沒有實行過。其實早在1956年時，周恩來就曾指出，“明年還準備進一步允許辯論，當然現在也要進行辯論，小組會上就辯論得很熱烈，將來在大會上也要辯論。”[3]208黨的報告中不止一次地提出要提高立法質量，而沒有大會辯論，沒有形成觀點的交鋒，僅僅靠聽取和即興發言，這根本就提不出具有實質性的意見和建議，也就更不可能達到充分反映各方意見、利益，反映多元主體需要的共識。作為反映人民意愿和訴求的人大代表其職能是否有效發揮也必定深受懷疑。

三、完善人大會議制度的有效措施

人民代表大會制度是中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，也是堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一的根本制度安排。正是由于其在社會主義現代化建設中起著不可替代的作用，所以根據社會主義民主法治的發展而暴露出來的一些問題必須進行及時的修正，以期對人大會議制度進行適時地改革和完善。

（一）提前會議召開時間以及延長會期

首先，八屆全國人大常委會早就宣布，爭取做到每年提前5天，逐步實現到一二月召開全國人大。但是，從1995年直到今天卻幾乎固定在了3月5日。造成這個問題的主要原因是政府工作報告、財政決算以及本年度的經濟和社會發展目標等起草時間較長、工作量很大。但是，就目前隨著信息技術的日益發達、統計手段和方法的日趨先進，就從技術層面而言已經沒有什么太大的障礙。至于具體提前到什么時候，學者們提出了不同的意見，王漢斌考慮到財政年度問題而提出12月召開人大會議;陳寒楓考慮到春節這一傳統民俗認為人代會應該在春節前召開。而筆者認為，會期提前是必定的，但是其本身具有復雜性，牽一發而動全身，需要整體部署循序漸進。

其次，正是由于人大會期較短，需要聽取和審議的工作報告和議案較多，所以延長會期是肯定的。“人民代表大會要真正行使權力，就必須讓它有充分的時間討論決定問題，所以首先要延長會期”[4]17。可是具體延長多久卻是一個需要認真研究的問題。我們必須充分考慮一些前提條件，除了上述提到的任務重以外。還應該看到人大代表并非專職，而且里面還有很大一部分都是領導崗位上的干部，他們都有大量的專職工作要做;其次還應該考慮到會議成本問題。這些因素就決定了會期不易延得太長，否則面對龐大的代表群體不僅效率低下，還會浪費大量的人力物力財力。而筆者認為，可以從兩個方面入手進行探索。其一，依然遵循循序漸進的原則，爭取每次全國代表大會增加一次全體會議或半天時間;其二，鑒于人大代表規模實在過于龐大，可以探索在保證各方代表比例合理的前提下減少代表人數并試行專職化代表。只有試行雙管齊下，努力尋找兩者的一個完美結合點，才會保證會期延長帶來實際意義。

（二）改革和完善會議形式

根據前文提到的會議形式中存在的問題，相應地，筆者認為可以從以下幾個方面進行改革和完善。

首先，針對全體會議召開的次數較少，而其在工作報告和議案審議中卻發揮著極大作用這一事實。筆者認為，可以在延長會期的前提下，適量增加全體會議的次數。在2005年時，十屆全國人大三次會議做出不再安排全體會議聽取計劃報告和預算報告的規定，這就減少了一次全體會議。而實際上應該增加大會發言次數，提高對有關政府政策議案的審議質量。同時，大會發言必須保證質量，最重要的一點就是必須圍繞主題發言，也只有在圍繞主題發言中或主題已經得到充分討論之后，“可以就議題以外的人民群眾普遍關心的有關問題發表意見、提出建議”[5]451。其次，由于代表團會議被稱為“匯報會”“干部會”。這就需要繼續“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例”[6]。而且還應該多給基層人大代表一些發言機會，充分反映基層群眾的意愿和訴求。最后，黨組在主席團會議中發揮著決定性作用，筆者認為這是堅持黨的領導所必要的。但是，還是應該繼續構建完善的黨內民主，以黨內民主促進人民民主，增加主席團的自主性、提高其創造性。而習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上也提出，“要支持和保證國家政權機關依照憲法法律積極主動、獨立負責、協調一致開展工作”。

（三）突出辯論在審議中的作用

“人大作為立法機關和決議機關，開會時不安排一定的時間進行辯論，肯定會影響立法質量和決定質量”[7]18，而這也是與黨多次提出提高立法質量的精神相違背。

首先，針對人大代表都是兼職而造成會前準備不充分這個問題。在短時間不可能提高專職化這一前提下，這就要求人大代表平時要增強責任意識，明白人大代表不只是一種榮譽，更是一種責任，一份信任。努力提高自身的參政議政能力，增強其代表水平。其次，必須嚴格執行會場規則，在規定的時間內不允許隨意打斷代表發言，筆者認為甚至可以就此而制定一些獎懲制度，特別是對于有意無意多次打斷發言的代表要給予警告或者相應地懲罰。再次，事實證明在代表團或者小組會議討論和審議議案時，“代表發言比較隨意，很少準備，而大會審議發言都比較謹慎，認真準備”“大會審議能在廣泛的范圍交流，產生火花，形成辯論”[4]17。鑒于此，增加全體會議的次數在此就發揮了應有的作用。在全體會議增加了辯論深度的同時，延長會期則為辯論提供了最基本的時間條件。第四，筆者還認為，針對目前大會人數太多且不專業而又不會馬上有很大改觀這一事實，至少可以探索在全國人大常委會或者基層人代會及其常委會中引入辯論機制，不僅常委會的開會次數較多，人數相對較少，而且特別是對于基層而言還可以在辯論中增強其參政議政能力，提高其積極性、主動性和創造性，從而提高公民的民主素養，學會更好地交流、協商和達成共識，這是構建社會主義政治文明以及社會主義和諧社會所必要的。最后，人民代表大會會議必須堅持公開透明的原則。公開制度是人大代表充分準備、有效辯論以及全體公民了解和肯定人民代表大會的基本前提和制度保障。保證了各種公共行為和權力在陽光下運行。

參考文獻：

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[2]朱力宇，張曙光.立法學[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[3]周恩來文選（下卷）[M].北京：人民出版社，1984.

[4]蔡定劍.論人大代表大會制度的改革和完善[J].中國政法大學學報，2004（6）.

[5]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，1998.

[6]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-09（2）.

[7]劉大生.完善人民代表大會制度的十條建議[J].政治與法律，2004（6）.