馬和車(chē)夫的故事

年前，我就頂層設(shè)計(jì)的問(wèn)題請(qǐng)教中央黨校一位精研此學(xué)的老師，想讓他就此話題寫(xiě)一篇相對(duì)輕松一點(diǎn)的文章。老師聞言失笑：第一，這篇文章我不是不寫(xiě)，你告訴我，寫(xiě)完有什么用呢？第二，這可能是所有政治問(wèn)題里最不輕松的一個(gè)問(wèn)題，你讓我怎么說(shuō)的輕松？

我啞然。那我還寫(xiě)不寫(xiě)了？

老師笑道，寫(xiě)。你這雜志發(fā)布之時(shí)恰逢兩會(huì)剛剛閉幕，我給你講兩個(gè)故事，你也至少能了解一下，這頂層設(shè)計(jì)者的苦衷。

第一個(gè)故事：鞭長(zhǎng)莫及

古代的馬車(chē)除了作為長(zhǎng)途運(yùn)輸用以外，還兼著一個(gè)很重要的功能：身份。身份越高的人，拉車(chē)的馬就越多。但一個(gè)車(chē)夫理論上最多只能同時(shí)駕馭八匹馬，歷史上也只有周穆王才坐過(guò)八匹馬拉的車(chē)。馬再多，這車(chē)夫就顧不過(guò)來(lái)了。

但你看現(xiàn)在的頂層設(shè)計(jì)，這一位車(chē)夫，管理的豈止是八匹馬？我國(guó)有多少個(gè)省？這些省有多少個(gè)市？這些市又有多少個(gè)縣？又豈止是以百為單位。你想用一個(gè)中央級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)去約束所有地區(qū)、所有級(jí)別的行政區(qū)域，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)與實(shí)際情況部分脫節(jié)的情況，也就是我們通常所說(shuō)的“一刀切”政策。這種情況幾乎是無(wú)可避免的，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我們現(xiàn)在的中央級(jí)政策已經(jīng)給了下屬各級(jí)單位足夠的“微調(diào)”區(qū)域，甚至很多時(shí)候只是劃出一個(gè)區(qū)域，讓各地根據(jù)自身?xiàng)l件去對(duì)中央政策進(jìn)行“二次加工”。

這是不是一個(gè)解決“車(chē)夫少馬多”的方法呢？是，但并不是一個(gè)最好的方式。由于我國(guó)幅員遼闊，行政層級(jí)又過(guò)于復(fù)雜，因此很容易出現(xiàn)“中央打雷，省級(jí)打鼓，縣級(jí)打牌”一層不如一層的情況。縮減行政層級(jí)，可能在政令的上傳下達(dá)上是必要的。我們知道，在財(cái)政領(lǐng)域，許多地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始實(shí)行省管縣的方式，但從財(cái)政區(qū)域劃分過(guò)度到行政區(qū)域劃分，還是一個(gè)相距甚遠(yuǎn)的話題。

第二個(gè)故事：比例差距

俗話說(shuō)隔行如隔山，車(chē)夫要想讓手下的這些馬的“馬力”總共提高1%，換算成草料，可能就要多許多。養(yǎng)馬尚且如此，從頂層設(shè)計(jì)的上傳下達(dá)來(lái)說(shuō)更是如此。從統(tǒng)計(jì)學(xué)上來(lái)講，這叫做比例差距。這可能是現(xiàn)在很多人詬病頂層設(shè)計(jì)“步子邁的小”的一個(gè)很重要的原因。

這兩年已經(jīng)沒(méi)有太多人再提“教育投入占GDP4%”這件事了，多數(shù)媒體的專(zhuān)題頁(yè)面大抵也都停留在了2012—2013年之間。原因很簡(jiǎn)單，與其吵著嚷著要讓我們“和外國(guó)看齊”，不如實(shí)際了解一下“4%”到底是多少錢(qián)：2014年，我們不談中央財(cái)政收入占GDP的比重，只看地方省市，大部分省市財(cái)政收入占GDP比重均在10%—20%之間。那么簡(jiǎn)單的計(jì)算一下，如果教育投入占到GDP的4%，那么也就等于需要占到上一年財(cái)政收入的20%—40%。如果計(jì)算實(shí)際可支出收入的話，這個(gè)比例還將更高。

這種比例放大效應(yīng)并不僅僅體現(xiàn)在財(cái)政領(lǐng)域。但無(wú)論在哪個(gè)領(lǐng)域，這都是一個(gè)不可忽視的因素。

那么我們反過(guò)來(lái)想，第一，頂層設(shè)計(jì)給予了地方較大的伸縮空間；第二，由于頂層設(shè)計(jì)的比例放大特性，其實(shí)很多時(shí)候頂層設(shè)計(jì)是不敢“大步前行”的。綜合這兩項(xiàng)來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)層面其實(shí)比地方執(zhí)行層面還要糾結(jié)：在每一次的改革中，既不能讓地方因?yàn)樯炜s空間過(guò)大而固步自封，又不能因?yàn)楸壤糯笮?yīng)讓地方在執(zhí)行過(guò)程總步子邁的太大而失控。

雖然這只是頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域的冰山一角，但就算以管窺豹，我們也可以感覺(jué)到，頂層設(shè)計(jì)，可不僅僅是說(shuō)說(shuō)那么簡(jiǎn)單。