小因素 大創(chuàng)新

貴州省地處我國西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄弱，對中央轉(zhuǎn)移支付依賴程度高，2014年貴州省公共財(cái)政支出3542億元，位列全國第15位，支出總量中來源于中央的轉(zhuǎn)移支付2137億元，占比近2/3。中央轉(zhuǎn)移支付是貴州省財(cái)政支出總量中最為重要的組成部分，也是貴州省、市、縣三級政府賴以生存和發(fā)展的“生命線”。

近年來，中央不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度和分配辦法，更多地選取影響財(cái)政收支的客觀因素，采用全國統(tǒng)一的公式算賬，確保轉(zhuǎn)移支付資金分配的客觀和公平。同時(shí)，各省也紛紛加強(qiáng)了對中央轉(zhuǎn)移支付政策和分配辦法的研究，千方百計(jì)爭取更多的份額。

前不久，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號），對優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度、控制和規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等作出了明確要求，也對貴州省爭取和用好中央轉(zhuǎn)移支付政策提出了新的挑戰(zhàn)，如何“做大蛋糕”成為貴州省財(cái)政工作面臨的重要課題。

在我國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，增長速度趨緩，中央對下轉(zhuǎn)移支付總量增長有限的情況下，貴州省研究了影響轉(zhuǎn)移支付分配的客觀因素并積極影響頂層設(shè)計(jì)，取得了一定成效。

引入“總?cè)丝凇币蛩?/p>

1998年，中央提出逐步建立公共財(cái)政框架的改革目標(biāo)，財(cái)政支出的范圍逐步從生產(chǎn)性領(lǐng)域過渡到公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著貴州省財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，財(cái)政的主要任務(wù)也從“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“保民生、促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。而民生支出諸如義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、公共安全、就業(yè)、社會(huì)保障等更多與轄區(qū)內(nèi)的總?cè)丝跀?shù)成正向關(guān)聯(lián)關(guān)系。2007年，在研究分析的基礎(chǔ)上，在省對下一般性轉(zhuǎn)移支付（現(xiàn)更名為均衡性轉(zhuǎn)移支付）中，貴州省引入了“總?cè)丝凇币蛩兀?quán)重30%），統(tǒng)一算賬，并探索以“總?cè)丝凇庇?jì)算的人均財(cái)力作為衡量市縣財(cái)力水平的主要指標(biāo)。同時(shí)，積極向財(cái)政部建議將“總?cè)丝凇币胫醒朕D(zhuǎn)移支付分配因素。2008年，財(cái)政部采納了貴州省建議，并將中央一般性轉(zhuǎn)移支付辦法中引入了“總?cè)丝凇币蛩兀@標(biāo)志著貴州省推動(dòng)的轉(zhuǎn)移支付辦法創(chuàng)新獲得了國家層面的認(rèn)可并推行。2008年，中央對貴州的一般性轉(zhuǎn)移支付比上年增加了49.87億元，增幅為37.88%。“總?cè)丝凇币蛩氐囊耄佑欣谥鸩娇s小貴州省與其他發(fā)達(dá)地區(qū)間財(cái)力差距，推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“地表起伏度”對財(cái)政支出成本的差異

貴州省93%的國土面積為山地和丘陵，地表支離破碎、溝壑縱橫。這種特殊的自然地理?xiàng)l件成為了制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，既不利于城鎮(zhèn)建設(shè)，也不利于農(nóng)業(yè)耕作，更不利于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活。體現(xiàn)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面，就是生產(chǎn)成本高，投入產(chǎn)出低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，財(cái)政收入少；公共服務(wù)成本高，公共財(cái)政支出大；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度大，資金投入需求大。例如：在交通建設(shè)方面，貴州的平均投資成本比周邊省份高出約50%—100%，比丘陵、平原省區(qū)高出約2—2.5倍；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高于平原地區(qū)2倍以上；飲水工程建設(shè)平均投資成本是全國的2.5倍以上，比西部地區(qū)高出約30%。

2008年以來，貴州省財(cái)政廳與貴州山地資源研究所合作，共同開展了地表起伏度（指地表隆起的表面積與垂直投影面積的比值）及特殊地質(zhì)地貌對區(qū)域發(fā)展支出成本差異的課題研究，選擇地表起伏度、海拔和荒（沙、石）漠化指數(shù)來反映特殊地貌條件對區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展成本的影響，旨在科學(xué)客觀測算自然環(huán)境條件對區(qū)域發(fā)展的成本影響，從頂層政策上影響中央轉(zhuǎn)移支付分配，努力爭取中央更多的支持。2009年，完成了《貴州省地表起伏度及其對區(qū)域發(fā)展成本的影響分析》課題研究，2010年在全省分配均衡性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，將“地表起伏度”作為支出成本差異系數(shù)引入算賬因素。2012年初，完成了《全國各省（市、區(qū)）地表起伏度及其對區(qū)域發(fā)展成本的影響分析》課題研究，并將課題研究成果和依據(jù)上報(bào)財(cái)政部，提出了在轉(zhuǎn)移支付中選用“地表起伏度”作為成本差異因素納入算賬的建議，反映貴州省這一特殊的地表結(jié)構(gòu)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展各方面單位支出成本高的實(shí)際困難，積極爭取中央更多的支持。2012年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕2號）中明確提出了“充分考慮貴州省的支出成本差異，進(jìn)一步加大中央財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步縮小地方標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”。2012年財(cái)政部在計(jì)算均衡性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，在算賬辦法中引入了“地表起伏度”因素。

目前，貴州省地表起伏度、特殊地質(zhì)地貌及其對區(qū)域發(fā)展成本的影響研究，得到了財(cái)政部和西部省份的認(rèn)同，繼2012年中央在測算均衡性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)支出已引入了“地表起伏度”系數(shù)后，中央在分配城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金時(shí)，財(cái)政困難程度因素也綜合反映了“地表起伏度”、“特殊地質(zhì)地貌”等影響；在測算“城鄉(xiāng)義務(wù)教育補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”時(shí)，已將部分地區(qū)特殊地質(zhì)地貌作為因素之一。

小小的因素不僅是大創(chuàng)新，其“威力”也令人矚目。近年來，貴州省爭取的中央補(bǔ)助，為當(dāng)?shù)刎?cái)政支出實(shí)現(xiàn)較快增長提供了財(cái)力保障。2010年至2014年，中央轉(zhuǎn)移支付占貴州省公共財(cái)政支出的比重分別為67.3%、65.6%、63.2%、60.9%和61.4%，對財(cái)政支出增長的貢獻(xiàn)分別為54.8%、61.3%、52.4%、41.2%和65.2%。五年來，貴州省累計(jì)爭取中央補(bǔ)助7514億元，年均增長14.72%，從2011年的1529億元增長至2014年的2309億元，年增量分別為172億元、275億元、333億元。

（作者系貴州省財(cái)政廳廳長）