制度結(jié)構(gòu)效率觀

關(guān)于政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善，特別是對于清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，一直是近些年來關(guān)心我國經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的各界人士探討的熱點問題。然而，熱議雖多，治本解決現(xiàn)實問題的思路和有效對策尚未得到公眾認(rèn)可。政府間轉(zhuǎn)移支付制度是財政體制的重要組成制度，財政體制改革又折射行政體制乃至政治體制大政方針。單單就轉(zhuǎn)移支付本身的制度安排進(jìn)行完善和改革，難以從根本上解決問題，其深層次的癥結(jié)在于財政體制和行政體制，它們對政府間轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成前置性制度約束。

財政體制主要由政府間事權(quán)劃分、政府間收入劃分、政府間轉(zhuǎn)移支付制度構(gòu)成，從提高政府間轉(zhuǎn)移支付、財政體制、行政體制等不同層次的制度結(jié)構(gòu)的效率入手，也許是對治政府間轉(zhuǎn)移支付制度頑固弊端的正確路徑。

制度本質(zhì)是一種協(xié)調(diào)人（社會組織）和人（社會組織）行為的共同知識。制度的適應(yīng)性效率體現(xiàn)在制度能夠協(xié)調(diào)人們（社會組織）將瞬息萬變的新知識用于實現(xiàn)制度目標(biāo)的活動中去。制度的結(jié)構(gòu)效率要求制度與制度耦合而不是沖突，制度之間不應(yīng)出現(xiàn)真空。

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是政府間在既定的職責(zé)和支出責(zé)任以及稅收劃分框架下財政資金無償轉(zhuǎn)移的共同知識，它以實現(xiàn)基本公共服務(wù)水平的均等化為最終目標(biāo)。政府間轉(zhuǎn)移支付種類豐富，要發(fā)揮各類轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有的效應(yīng)非某種單一的制度安排所能覆蓋。無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家、聯(lián)邦制國家或單一制國家，政府間轉(zhuǎn)移支付制度總是由多種具體制度安排構(gòu)成，表現(xiàn)為一組制度，從而形成其內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)。從政府間轉(zhuǎn)移支付方式角度，政府間財政資金轉(zhuǎn)移、政府間稅收分享和政府間稅收空間轉(zhuǎn)移三種具體制度安排構(gòu)成一族制度；其中政府間財政資金轉(zhuǎn)移在實踐中運(yùn)用最多，而它又是由各種轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的若干族制度安排；此外，中央與地方政府間縱向的各類轉(zhuǎn)移支付具體制度安排，以及地方政府間縱向、橫向的轉(zhuǎn)移支付也是政府間轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部制度結(jié)構(gòu)的重要組成部分。從各級政府履行事權(quán)的財政能力來看，一定的政府間事權(quán)安排與政府間財力分布狀態(tài)決定了政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排，因此財政分權(quán)制度從框架上決定了政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排，它在政府間轉(zhuǎn)移支付制度所處的制度結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。從更高層次的制度結(jié)構(gòu)考察，在財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的角色要求下，財政分權(quán)制度的完善和改革離不開由行政逐級發(fā)包、轄區(qū)管理、財政分權(quán)、政治錦標(biāo)賽等構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)效率的提升。

提高政府間轉(zhuǎn)移支付制度結(jié)構(gòu)效率需要系統(tǒng)的制度改革。就一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的改革來說，改革目標(biāo)不僅是納入轉(zhuǎn)移支付事項性質(zhì)的厘定、具體項目的增減、數(shù)量關(guān)系的此消彼長，更重要的是二者在實現(xiàn)政策目標(biāo)過程中能否實現(xiàn)相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)作用。一般性轉(zhuǎn)移支付具有框架性、統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)共性影響因素并突出公式化，它難以全部滿足縮小地區(qū)間財力差異以及由于地區(qū)間財力使用效益不均衡導(dǎo)致的地區(qū)間基本公共服務(wù)差異的要求，需要專項轉(zhuǎn)移支付制度安排的配合。而以實現(xiàn)效率目標(biāo)為導(dǎo)向的專項轉(zhuǎn)移支付制度安排，例如現(xiàn)行主要用于補(bǔ)償?shù)胤嚼嫱庖纾约肮膭钤谌珖秶皇窃诋?dāng)?shù)貙儆谥攸c領(lǐng)域投入的專項轉(zhuǎn)移支付等等，對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，由于地方自給財力水平較欠發(fā)達(dá)地區(qū)高，公共服務(wù)條件比欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)越，無需一般性轉(zhuǎn)移支付制度安排配合，一般能夠直接實現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付效率目標(biāo)。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)自給財力水平低，公共服務(wù)條件低劣，必須同時實施一般性轉(zhuǎn)移支付并切實提高其公共服務(wù)條件，專項轉(zhuǎn)移支付制度安排的功效才能得以發(fā)揮。

提高財政體制的制度結(jié)構(gòu)效率，不能僅依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍、物質(zhì)資產(chǎn)所有權(quán)的分配以及科層組織管理原則進(jìn)行，財政體制內(nèi)部諸項制度之間的協(xié)同安排及其系統(tǒng)變化需要得到更多的關(guān)注。財政體制的制度結(jié)構(gòu)效率由政府間事權(quán)劃分、政府間收入劃分、政府間轉(zhuǎn)移支付共同作用和決定。三項制度之間應(yīng)存在一種互補(bǔ)的激勵機(jī)制，增加其中一項制度安排的強(qiáng)度要能提升另一項制度安排的邊際收益。如果某種建立起來的財政體制具有最優(yōu)的制度結(jié)構(gòu)效率，那么最優(yōu)選定的上述制度安排之間必然是內(nèi)在一致的系統(tǒng)，當(dāng)外部參數(shù)發(fā)生變化時，這些制度安排的收益會發(fā)生系統(tǒng)和一致的變化。具有最優(yōu)效率的財政體制結(jié)構(gòu)不唯一，但既定的財政體制結(jié)構(gòu)自成一體。如果從一種財政體制結(jié)構(gòu)抽取某些制度安排或制度要素嫁接到另一種財政體制結(jié)構(gòu)，會損害制度結(jié)構(gòu)的一致性，導(dǎo)致其不再具有最優(yōu)效率。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在綜合權(quán)衡市場失效和政府失效的基礎(chǔ)上，主要按照公共產(chǎn)品的受益范圍分配各級政府的權(quán)限，借助完整、規(guī)范的政府預(yù)算體系確定政府間收入歸屬，輔之以嚴(yán)格公式化、法治化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度形成的財政體制，被認(rèn)為是一種有高效的制度結(jié)構(gòu)。我國的政府間事權(quán)劃分和政府間收入劃分，由于歷史、政治、社會發(fā)展，以及管理技術(shù)和管理制度等方方面面的原因，具有特殊性。政府間在事權(quán)的分配上，一直以來都是按照事權(quán)要素即決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、支出責(zé)任在不同層級的政府間實際運(yùn)行和具體執(zhí)行，而非根據(jù)政府職能范圍內(nèi)每一項完整的事權(quán)進(jìn)行劃分。政府間收入劃分，也因為政府預(yù)算的不完整性，財政資源分配的多元化事實等，難以規(guī)范和合理落實。借鑒發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的治理思路和制度依據(jù)改革我國的政府間事權(quán)劃分和收入劃分制度，顯然是在“嫁接”制度結(jié)構(gòu)，與它們配合而建立起來的轉(zhuǎn)移支付制度，難言其效率有多優(yōu)。所以，財政體制改革的方略，應(yīng)該首先著眼于我國各級政府在事權(quán)分工上的現(xiàn)實軌跡，梳理政府管理各項事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)，厘清支出責(zé)任和執(zhí)行權(quán)，同時深化政府預(yù)算管理改革，全面規(guī)范政府的收入管理，主要按照各項收入的管理特點而不是僅僅根據(jù)收入數(shù)量多少進(jìn)行政府間收入的劃分。如果理順了政府間事權(quán)劃分制度，清理、整合、規(guī)范了上下級政府間，以及政府組成部門間的事權(quán)要素關(guān)系，大多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付問題都將迎刃而解。因為事權(quán)中的支出責(zé)任要素，是轉(zhuǎn)移支付的源頭，轉(zhuǎn)移支付的授予方在于掌握事權(quán)決策權(quán)而非執(zhí)行權(quán)的一方。按照這個思路往下走，符合我國國情的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完善，自然不是問題。

提高財政體制在行政體制中所處的的制度結(jié)構(gòu)效率，離不開對包括行政體制在內(nèi)的國家治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。由行政逐級發(fā)包制、轄區(qū)管理、財政分權(quán)、政治錦標(biāo)賽構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)，以及由財政政策、規(guī)章、條例和相關(guān)主流文化、意識形態(tài)構(gòu)成的制度結(jié)構(gòu)，都對財政體制的績效產(chǎn)生重大影響，因而改革的主線是優(yōu)化與財政體制密切相關(guān)的上述諸項制度。改革開放以來，國家治理結(jié)構(gòu)對財政體制的影響在于，自上而下的行政發(fā)包將國家治理事務(wù)分解到各級政府，各級政府以轄區(qū)管理為實現(xiàn)政績的平臺，財政分權(quán)制度激勵下級政府積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)以獲取施政財力，政治錦標(biāo)賽激勵下級政府在轄區(qū)治理中勝出，進(jìn)入下一輪更高層次的政治錦標(biāo)賽。借助這種循環(huán)激勵的治理結(jié)構(gòu)，國家實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長30多年，舊體制遺留問題和各類社會問題在不斷實現(xiàn)的發(fā)展規(guī)劃中消彌于無形。需要強(qiáng)調(diào)的是，1994年分稅制財政體制改革，雖然借鑒了現(xiàn)代國家治理中的諸多先進(jìn)制度，但仍然保留了對財政體制有重大影響的上述治理結(jié)構(gòu)。到“十二五” 時期，已實施的財政體制改革，在事權(quán)與支出責(zé)任劃分制度安排上沒有突破1994年分稅制財政體制改革確定的框架。在政府間收入劃分方面，雖然稅制改革積極奏效，但由于其難以覆蓋地方政府收入的所有來源，且由于這方面一直在遵循和強(qiáng)化分稅制改革規(guī)范市場交易條件和稅收管理的主線，沒有在中央與地方收入劃分的法治化、規(guī)范化、穩(wěn)定性上取得進(jìn)展。政府間轉(zhuǎn)移支付制度安排在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、民生建設(shè)、充實地方財力方面做出了積極貢獻(xiàn)，但轉(zhuǎn)移支付制度的激勵作用仍然不足。下一步改革，需要積極發(fā)揮上述治理結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的激勵作用，全面適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求，將嚴(yán)格的規(guī)范化、法治化元素注入行政逐級發(fā)包制、轄區(qū)管理、財政分權(quán)、政治錦標(biāo)賽制度，在繼續(xù)激勵地方政府促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的同時，力促財政體制積極引領(lǐng)政府非市場機(jī)制和市場機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境友好、民生繁榮、社會和諧。

（作者供職于廣西省財政廳政策研究室）