河北財政績效洞察

預算是政府的血液，預算管理能力是政府治理能力的核心體現。《新預算法》要求公共財政預算績效管理要貫穿預算活動整個過程，為預算體制從關注預算績效向全過程績效預算轉型奠定了法理基礎。河北省2014年起率先突破，以構建績效預算管理架構和目標指標為起點，將績效理念延展至項目全程、預算執行、預算監督評價和評價結果應用的全過程，打造了環環緊扣的全過程績效預算管理新機制。與此相配合，省財政出臺了《河北省省級財政績效監督工作實施方案》，將財政監督工作融入全過程績效預算管理體系，從理念到機制上大力轉型，充分發揮財政監督服務財政中心工作的職能作用。

重點突出

財政監督大體可以分為合規性監督、績效評價、績效監督三個層次；其中，績效監督是在結果導向下對財政支出行為過程的監督，也是對合規性檢查和績效評價的再監督。隨著省一級績效預算管理改革的全面深入，河北財政監督新機制力圖實現由側重合規性檢查向績效性檢查、介入點由事后監督向全過程監督的轉變。作為深化績效預算改革的重要組成部分，河北財政績效監督新機制的實施重點體現在以下四大方面。

1.結果導向，頂層設計。

河北省改革以預算項目為主的單一層級的預算管理結構，完善部門預算管理層級，建立“部門職責——工作活動——預算項目”三個層級的規范的部門績效預算管理結構。實施“部門職責——工作活動”目錄管理，在三個層級上分別設立項目績效目標、績效指標和評價標準，并將其作為預算項目審核入庫、預算編制和監督評價的重要依據。這一機制創新背后的理念就是“結果導向”——將“做正確的事”放在首位。以往效率導向的管理強調成本最小化或產出最大化，關注點在于“正確地做事”；而結果導向強調的是依據中長期發展戰略和部門職責確定成果目標，利用明確、可計量的目標對各類活動及投入進行排序，再依據排序結果進行決策和配置資源，強調將決策與戰略、決策與規劃、決策與結果緊密銜接。

2.環環相扣，閉環管理。

以頂層設計和構建目標指標為起點，財政監督延展至項目實施、預算執行、績效評價、結果運用的全過程，打造了環環緊扣的全過程績效監督機制，并通過建立健全績效掛鉤、報告、公開和問責等制度措施，形成監督結果應用閉環，真正實現預算完成有評價、評價結果有應用、績效缺失有問責。如完善財政監督結果公示制度，要求逐步將民生、環保等類資金的績效評價結果、績效目標實現情況、處理處罰決定等結論性內容公開。再如，建立績效問責機制，將決策、效率與事權履行責任一并納入考核范圍，使財政監督更加全面、完整和科學。

3.整合力量，分類指導。

河北省財政廳把財政業務管理部門和財政專職監督兩大塊進行整合，通過重新調整，重構了財政業務和財政監督的職能格局，使績效工作呈現出明顯特征：每個處室都將根據整合的監督力量發揮應有的作用。并且在實現績效監督全覆蓋的基礎上，省財政分類口開展工作活動、重點預算項目的績效評價工作，特別是按照統一評價工作計劃、統一評價指標體系、統一評價流程規范的原則，從微觀上健全財政監督工作機制。如省級將預算項目按涉及部門分類，分為跨部門項目、非跨部門項目。跨部門項目主要是省委省政府重大決策部署確定的綜合性項目，由省財政廳綜合確定，列入重點再評價的范圍。再如，為克服績效評價指標體系難以科學設定這一難題，明確提出研究制定統一的績效指標和評價標準設立規則，使各項績效評價工作在統一的評價指標和標準下開展，實現評價結果在同一項目的不同時點和同一時點的不同項目間的可比，提高績效評價結果的權威性和可信度。

4.技術支撐，全面監控。

績效預算管理作為現代財政管理模式需要以先進的信息技術和標準化管理為支撐。省財政開發全新的一體化政府預算信息管理系統，涵蓋預算項目庫、基礎信息庫（人員、資產）、預算編制、指標管理、預算執行、監督評價、會計核算、決算及綜合報表等子系統，各個系統之間以預算項目和預算指標為紐帶，相互連通、相互支撐，形成一個功能完善的預算管理支撐平臺。所有預算項目清晰有序地歸集到相應的部門職責和工作活動目錄下，信息平臺為預算編制、執行、監督全程提供清晰準確的參照，也為開展年度間績效狀況對比分析、持續提高預算編制質量提供依據。

構建制衡機制

績效預算管理流程包含以下五個階段，即政府明確預算編制政策→績效預算編制→績效預算執行監控→績效預算評價→績效評價結果應用。績效監督是對績效預算各階段的全過程監督，構建制衡機制、強化結果應用是河北改革財政監督機制的突破口。主要舉措包括：

1.完善績效評價工作機制。構建部門自評價、財政重點再評價和第三方評價相結合的績效評價模式。各部門負責“預算項目”層面的績效評價，對年度完成情況全面自評；財政部門負責“工作活動”層面的績效評價，并對重點領域、重大預算項目進行再評價。

2.強化績效評價結果的應用。部門根據績效評價結果，通過調整支出項目預算、完善資金管理辦法、規范財務管理制度等措施，提升項目預算管理水平和資金使用績效。省財政廳對預算部門績效預算管理情況進行目標考核，建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制，將部門預算項目、工作活動及綜合績效評價情況作為制定財政政策、安排年度預算、分配轉移支付資金的重要依據。

3、完善績效問責辦法。按照客觀公正、科學規范、公開透明的原則，明確和規范績效問責的情形、方式、程序，切實增強政府績效預算約束。績效問責包括提出質詢、定向約談、責令整改、通報批評等，情節嚴重的提請有關部門追究責任。省財政廳將會同相關部門研究制定專門的績效問責制度辦法。

4.建立績效監督評價結果公開制度。按照政府信息公開有關規定，逐步將涉及群眾切身利益、社會關注度高的民生項目和重大社會事業發展項目的績效評價結果，采取在省政府系統內部進行通報、通過門戶網站等媒體向社會發布等形式進行公開。

可以預見，河北財政績效監督新機制帶來的正向激勵可能有三方面：一則預算審議的重點從支出項目為主的單一層級轉向部門職責、工作活動、預算項目三個層級，提升了預算審議的范圍和層次，有利于預算與戰略、政策、事權相銜接；二則按項目活動對預算進行分類，并通過預算信息管理系統進行全面監控，有利于支出部門比較不同時期項目活動的成本，提升項目執行效率；三則強調預算項目的投入產出效率，項目執行成本和產出的透明度提高，以結果為導向強化了評價結果的運用和問責，客觀上對支出部門造成較大壓力。

思考與建議

財政績效監督是以編制績效預算為前提、以績效評價為手段的監督管理機制，是構建現代財政制度的客觀要求和趨勢。目前我國預算績效管理尚在探索完善之中，財政績效監督機制的建立運行，從理論上講尚處于無的放矢狀況。河北實踐為績效監督機制的建立和推進提供了很好的探索。地方政府在實際工作中必須明確加快建立財政績效監督機制的方向和目標要求，確立財政監督服務預算績效管理的工作理念，理清以合規性監督為基礎、以績效監督為目標、以建立健全績效評價體系為突破口的財政監督工作思路，不斷提升公共財政科學化、精細化、績效化管理水平。

1.夯實合規性監督的基礎。

實際上，傳統合規性監督在我國地方政府尚未完全成熟，真正意義上的合規監督還沒有實現。在合規性監督尚未完全實現的情況下，績效監督是無從談起的，盡管河北在績效監督改革也已破題，但我國地方政府當前全面引入績效監督還存在著現實的挑戰。各級地方政府應該在夯實傳統合規性監督的基礎上，踏踏實實地立足自己的實際情況，扎扎實實地加強程序和過程監督以提高預算執行效率，形成一種“人人守法，人人合規”的工作環境，為全面引入績效監督奠定堅實的基礎。

2.以建立健全績效評價體系為突破口。

在實際操作中，績效評價體系的建立健全還任重道遠。主要問題集中在：一則政府目標往往大而不當、交叉重疊，績效指標常常難以明確定義、有效測量；二是“效果”指標多偏重于社會領域，難以量化；三則各種管理機制相互牽制，部門預算自主性的提高與人力資源管理、資產管理、商品和服務采購管理等方面的嚴格控制相互掣肘。以結果為導向增強預算資金使用單位的責任感，并借助關鍵性指標實現對“效果”的全面考察與有效監督。此外，績效預算改革的深化有待政府管理的整體轉型，必須與行政文化、組織機制、行為方式的轉變協同推進，這無疑是個長期的過程。

3. 以現代化預算信息管理系統為強力支撐。

河北省財政研發“橫向到邊、縱向到底”的一體化信息平臺，將三級預算管理架構和績效目標指標體系全面導入，并將各級各部門信息系統互通互聯，這將成為其全面推進績效預算改革的強力支撐。了解財政資金的使用效率和使用效果，科學合理的績效評價都依賴于信息技術的完備。有必要將大數據、云計算等現代理念和技術融入財政信息化建設，并將結果監測信息及時反饋給公眾和預算相關部門，有效提高預算監督能力和監督力度，促進地方政府改進決策、優化資源配置、增進施政責任，才是推進全過程財政績效監督機制的長遠目標。

（作者系財政部財政科學研究所副研究員）