績(jī)效預(yù)算魔方

隨著財(cái)稅體制改革、績(jī)效預(yù)算管理改革的全面深入，河北省財(cái)政廳把財(cái)政監(jiān)督工作做了大力度的轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督工作著力點(diǎn)由側(cè)重合規(guī)性檢查向績(jī)效性檢查、出發(fā)點(diǎn)由輔助財(cái)政中心工作向直接服務(wù)財(cái)政中心工作、介入點(diǎn)由事后監(jiān)督向全過程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

河北省財(cái)政廳讓財(cái)政監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了財(cái)政合規(guī)性檢查和財(cái)政績(jī)效監(jiān)督并舉，讓財(cái)政改革有效地預(yù)防腐敗問題有了實(shí)質(zhì)性的抓手，并且實(shí)現(xiàn)了財(cái)政大監(jiān)督“由虛變實(shí)”的轉(zhuǎn)換。從河北省人民政府出臺(tái)《關(guān)于深化績(jī)效預(yù)算管理改革的意見》到河北省財(cái)政廳印發(fā)《深化省級(jí)績(jī)效預(yù)算管理改革實(shí)施方案》，河北省財(cái)政廳通過改革，構(gòu)建了覆蓋整個(gè)財(cái)政資金運(yùn)行的聯(lián)合監(jiān)督網(wǎng)，也稱為全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式。

全過程預(yù)算監(jiān)督

河北省財(cái)政監(jiān)督檢查局局長(zhǎng)姚紹學(xué)告訴記者，以前監(jiān)督檢查局在管理資金方面難度很大，難免受到人少、事多、監(jiān)督難等情況影響。并且工作范圍比較窄，僅做財(cái)政資金合規(guī)性檢查，但這又與審計(jì)部門的工作相重復(fù)。面對(duì)這些困難，監(jiān)督檢查局要想有大的作為，必然感到掣肘。于是，河北省財(cái)政廳在這種情況下，做出改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)以績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)施全過程預(yù)算監(jiān)督，以及構(gòu)建制衡機(jī)制，形成監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)。轉(zhuǎn)型力度很大，目標(biāo)就是要建立績(jī)效監(jiān)督新機(jī)制，不過這一切工作也在實(shí)踐探索之中。

所謂績(jī)效監(jiān)督新機(jī)制，就是將財(cái)政監(jiān)督工作融入全過程績(jī)效預(yù)算管理體系，覆蓋績(jī)效預(yù)算編制、執(zhí)行過程以及執(zhí)行效果的全過程，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在績(jī)效預(yù)算管理中的職能作用。

在加強(qiáng)對(duì)績(jī)效預(yù)算編制質(zhì)量的監(jiān)督方面。組織指導(dǎo)編制績(jī)效預(yù)算，提高部門編制預(yù)算的績(jī)效理念，強(qiáng)化預(yù)算編制審核的績(jī)效導(dǎo)向，重點(diǎn)從績(jī)效目標(biāo)是否精確明晰可實(shí)現(xiàn)、績(jī)效指標(biāo)是否科學(xué)合理可考核、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是否客觀實(shí)際可檢驗(yàn)三個(gè)方面，通過對(duì)部門預(yù)算編制工作的組織、指導(dǎo)、參與和審核，發(fā)揮監(jiān)督作用，完成編制任務(wù)，提高編制質(zhì)量。

在加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督方面。將績(jī)效運(yùn)行監(jiān)督貫穿于績(jī)效預(yù)算執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目執(zhí)行、資金運(yùn)行和績(jī)效目標(biāo)完成情況，定期采集并匯總分析績(jī)效運(yùn)行信息，及時(shí)糾正偏離或未達(dá)到階段績(jī)效目標(biāo)的各種問題。同時(shí)通過研發(fā)利用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算管理平臺(tái)，對(duì)流程設(shè)置、會(huì)計(jì)核算信息質(zhì)量等進(jìn)行有效監(jiān)督，借以客觀反映部門預(yù)算運(yùn)行的質(zhì)量和效果。

在加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)督方面。構(gòu)建部門自評(píng)價(jià)、財(cái)政重點(diǎn)再評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)價(jià)新模式。采取部門自評(píng)與財(cái)政重點(diǎn)再評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，在部門對(duì)所有預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行自評(píng)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部門進(jìn)行自評(píng)指導(dǎo)、復(fù)核和重點(diǎn)再評(píng)價(jià)。以省委、省政府重大決策部署以及社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)為重點(diǎn)，優(yōu)先選擇涉及“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等重點(diǎn)領(lǐng)域的工作活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步將所有工作活動(dòng)納入績(jī)效評(píng)價(jià)范疇。對(duì)部分政策覆蓋面廣、社會(huì)關(guān)注度高的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大政策，通過政府購(gòu)買服務(wù)形式，委托第三方開展績(jī)效評(píng)價(jià)，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)社會(huì)監(jiān)督力度和評(píng)價(jià)結(jié)果公信力。

整個(gè)工作過程中，監(jiān)督檢查局的作用貫穿始終。監(jiān)督檢查局常務(wù)副局長(zhǎng)張振川告訴記者：“河北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)高志立對(duì)財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)非常精通，上任后就提出了整合監(jiān)督力量，開展績(jī)效監(jiān)督工作。監(jiān)督工作從源頭開始介入，形成預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，然后監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果再反饋到預(yù)算編制執(zhí)行當(dāng)中的全過程預(yù)算監(jiān)督，這是一套循環(huán)模式。”

監(jiān)督檢查局經(jīng)過這次轉(zhuǎn)型調(diào)整之后，擔(dān)負(fù)起了河北省績(jī)效監(jiān)督的責(zé)任。績(jī)效評(píng)價(jià)工作被作為其中一個(gè)重要方式和環(huán)節(jié)，它將是監(jiān)督檢查局工作的主要內(nèi)容之一。換言之，就是除了財(cái)政資金合規(guī)性檢查以外，還要進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，簡(jiǎn)稱“一體兩翼”。“一體”即財(cái)政監(jiān)督，“兩翼”分別是合規(guī)性檢查和績(jī)效監(jiān)督，兩方面相互配合。只有“兩翼”同時(shí)發(fā)展，“一體”才能騰飛。

機(jī)制保障

眾所周知，全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式要在探索中不斷創(chuàng)新，還要有相關(guān)的保障為其護(hù)航，否則這個(gè)模式只會(huì)停留在頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中。如何讓績(jī)效評(píng)價(jià)工作落到實(shí)處并且發(fā)揮出應(yīng)有作用？河北省財(cái)政廳通過建立健全績(jī)效掛鉤、報(bào)告、公開和問責(zé)等制度措施，形成監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督服務(wù)財(cái)政中心工作的職能作用，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用、績(jī)效缺失有問責(zé)。因此，監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)是全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式的效果保障。

首先是建立監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤機(jī)制。將部門預(yù)算項(xiàng)目、工作活動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)情況作為制定財(cái)政政策、安排年度預(yù)算、分配轉(zhuǎn)移支付資金的重要依據(jù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤。

其次是建立監(jiān)督結(jié)果報(bào)告制度。定期匯總各部門預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和整改落實(shí)情況，呈報(bào)省政府或分管省領(lǐng)導(dǎo)，作為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控、改進(jìn)預(yù)算管理、反映部門工作成效的重要依據(jù)。

第三是完善財(cái)政監(jiān)督結(jié)果公開制度。按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，逐步將涉及群眾切身利益、社會(huì)關(guān)注度高的民生、環(huán)境保護(hù)等類資金的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、處理處罰決定等結(jié)論性內(nèi)容公開。

第四是建立績(jī)效問責(zé)機(jī)制。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及省委、省政府對(duì)部門工作考核辦法，對(duì)因故意或管理過失致使財(cái)政資金配置和執(zhí)行績(jī)效未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的省級(jí)部門、預(yù)算單位、下級(jí)政府以及責(zé)任人員實(shí)施績(jī)效問責(zé)。

整個(gè)閉環(huán)模式中，結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤，并且結(jié)果公開，這就反映出績(jī)效監(jiān)督當(dāng)中的果敢性。避免“口號(hào)式”的運(yùn)動(dòng)，進(jìn)而能讓績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果來深化和解決財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)難題。

解決問題的最好方式就是擁有解決問題的能力。在嚴(yán)密的頂層設(shè)計(jì)當(dāng)中，河北省財(cái)政廳智慧地把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的監(jiān)督職責(zé)放在監(jiān)督檢查局，讓績(jī)效結(jié)果運(yùn)用有了強(qiáng)大的發(fā)力點(diǎn)和實(shí)現(xiàn)路徑，讓設(shè)計(jì)方案能夠落地。

據(jù)記者了解，現(xiàn)在全國(guó)大部分地區(qū)的財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒有設(shè)置在監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而僅僅由一個(gè)處室來做。績(jī)效與監(jiān)督本來就是相互交融，有了績(jī)效評(píng)價(jià)的抓手，監(jiān)督工作才能準(zhǔn)確發(fā)力，并且能為日后開展內(nèi)控工作提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)；反之有了監(jiān)督權(quán)力，績(jī)效評(píng)價(jià)工作才能更有效力的發(fā)揮作用。

河北省財(cái)政廳根據(jù)新修訂《預(yù)算法》和即將出臺(tái)的《預(yù)算法實(shí)施細(xì)則》中有關(guān)全面、客觀反映財(cái)政資金使用績(jī)效情況的要求，對(duì)省級(jí)預(yù)算部門資金績(jī)效監(jiān)督做了全覆蓋。為此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織廳內(nèi)具有監(jiān)督檢查職能的11個(gè)處室、單位，分類口開展工作活動(dòng)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。另外省財(cái)政廳在領(lǐng)導(dǎo)配置方面也下了番功夫，財(cái)政監(jiān)督檢查局局長(zhǎng)姚紹學(xué)是廳黨組成員，由監(jiān)督檢查局局長(zhǎng)來統(tǒng)管這些監(jiān)督部門。由此可見，財(cái)政廳在監(jiān)督業(yè)務(wù)上，基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)此，在全國(guó)大部分地區(qū)還處于績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督相割裂的狀態(tài)時(shí)，河北省財(cái)政廳已先行一步，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效監(jiān)督的大監(jiān)督模式，這也代表著監(jiān)督機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型的一個(gè)發(fā)展方向。

形成監(jiān)管合力

如果說全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式是個(gè)創(chuàng)新，那么整合全廳的監(jiān)督力量便成為了全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式的一大特色。

業(yè)內(nèi)深知，要達(dá)到全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式很難，如果僅僅是監(jiān)督部門來做這個(gè)工作，那么這種創(chuàng)新模式仍然會(huì)停留在表層。只有讓財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門加入其中，才能讓績(jī)效監(jiān)督發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

河北將財(cái)政監(jiān)督貫穿于財(cái)政中心工作全局，建立健全財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間科學(xué)合理、系統(tǒng)全面、權(quán)責(zé)明確的監(jiān)督工作新模式。

河北財(cái)政監(jiān)督新機(jī)制的一大特色就是建立健全了不同于以往的、權(quán)責(zé)明確的、財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)和財(cái)政各業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督工作新模式。財(cái)政業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)兩大塊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明確、不留死角，前者包括預(yù)算績(jī)效管理處、國(guó)庫(kù)支付局和各部門預(yù)算主管處，后者包括廳內(nèi)有監(jiān)督檢查職能的監(jiān)督處（局）、財(cái)政監(jiān)察一至五處、財(cái)政投資評(píng)審中心等10個(gè)單位。其中，預(yù)算績(jī)效管理處主要負(fù)責(zé)研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立健全績(jī)效掛鉤、報(bào)告、公開和問責(zé)等制度措施；國(guó)庫(kù)支付局負(fù)責(zé)完善財(cái)政財(cái)會(huì)信息管理平臺(tái)；各部門預(yù)算主管處要加強(qiáng)對(duì)部門績(jī)效預(yù)算編制審核、執(zhí)行監(jiān)控和自評(píng)指導(dǎo)，還要與有監(jiān)督檢查職能的歸口處室共同對(duì)對(duì)口部門部分工作活動(dòng)和重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行具體考評(píng)。此外，財(cái)政專職監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)還要對(duì)第三方評(píng)價(jià)進(jìn)行監(jiān)督，確保績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威、可靠。

至此，全過程預(yù)算監(jiān)督模式，監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)，整合監(jiān)督力量，完美的組成一體。全過程績(jī)效監(jiān)督模式重點(diǎn)作用事前績(jī)效；監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用閉環(huán)重點(diǎn)作用事后績(jī)效；整合監(jiān)督力量重點(diǎn)則是在工作機(jī)制方面發(fā)揮作用。河北的全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式，全景式勾勒出現(xiàn)階段地方財(cái)政監(jiān)督的清晰脈絡(luò)，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有應(yīng)用、績(jī)效缺失有問責(zé)”的全過程績(jī)效預(yù)算管理新機(jī)制。

打破固有利益

其實(shí)，全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式是比較先進(jìn)的理念。但是先進(jìn)的理念一般都面臨著難落地的尷尬處境。不過，對(duì)于財(cái)政人來講，真正難的確實(shí)是“功夫在詩外”的狀況。在推動(dòng)某項(xiàng)改革的時(shí)候，改革就會(huì)首先變成部門利益之間的博弈，而這種博弈往往會(huì)通過一些“技術(shù)缺陷”使得改革裹足不前，監(jiān)督檢查局的工作人員向記者道出了幾個(gè)難題。

第一是依據(jù)的難題。作為財(cái)政去實(shí)施績(jī)效監(jiān)督，往往會(huì)被預(yù)算部門提出質(zhì)疑。雖然《預(yù)算法》里明確規(guī)定，政府的財(cái)政部門監(jiān)督本級(jí)部門的預(yù)算編制執(zhí)行。但是如何去監(jiān)督，這是一件難事。原來只是財(cái)政資金合規(guī)性檢查，監(jiān)督部門只要去部門單位檢查資金有沒有違規(guī)，有沒有違紀(jì)等現(xiàn)象就可以了。但是現(xiàn)在換了方式，除了檢查有沒有違規(guī)違紀(jì)，還要對(duì)其做效果評(píng)價(jià)，這是工作內(nèi)容的一種延伸。雖然績(jī)效評(píng)價(jià)本身也是監(jiān)督的方式方法，但會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問題，比如通過績(jī)效評(píng)價(jià)，某個(gè)預(yù)算單位得到的是中等偏上的績(jī)效評(píng)價(jià)。那么中等偏上的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)得出來的？評(píng)價(jià)的方法原理是什么？預(yù)算單位是否認(rèn)可這套評(píng)價(jià)方法？因?yàn)閱挝徊煌?xiàng)目不同，不可能有一個(gè)通用的評(píng)價(jià)方法。所以評(píng)價(jià)小組制定的評(píng)價(jià)方法，要取得預(yù)算單位的認(rèn)同。但是這種認(rèn)同的過程是很艱難的，績(jī)效評(píng)價(jià)本身就觸碰到了部門的固有利益，在這個(gè)過程中，要使全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式保持效能，就要克服這第一道難題。

第二是指標(biāo)體系的難題。當(dāng)然指標(biāo)體系不僅是河北的難題，也是全國(guó)的難題，甚至是個(gè)國(guó)際難題。姚紹學(xué)說道：“目前很少有一套完整的指標(biāo)體系，能夠如實(shí)客觀的反映事實(shí)，但是作為指標(biāo)體系則必須要做到這一點(diǎn)。因?yàn)樗婕暗皆u(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的問題，比如給某兩個(gè)單位的績(jī)效成績(jī)分別打出70分和80分，那么這兩個(gè)分?jǐn)?shù)的差異是什么，代表的含義是什么，這是需要研究的。”

如果要讓各個(gè)預(yù)算單位認(rèn)可財(cái)政部門做的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，那么指標(biāo)體系得到認(rèn)可是重中之重，由此得出的評(píng)價(jià)結(jié)論對(duì)方才能認(rèn)可。要讓指標(biāo)體系更加科學(xué)，必須要有個(gè)過程。這也是全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式需要研究創(chuàng)新的內(nèi)容，也是要克服的第二道難題。

第三是連續(xù)性和穩(wěn)定性的難題。簡(jiǎn)言之，就是所用的一套評(píng)選方法，要在大多數(shù)單位部門能夠適用，不能一個(gè)部門一套方法，最后導(dǎo)致沒有可比性。這也是全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式要在探索中逐漸完善的內(nèi)容。

最后，張振川告訴記者：“全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式改變了過去財(cái)政資金運(yùn)行的整個(gè)流程，以前部門就是要資金，花錢只要不違規(guī)就是好的。但是，現(xiàn)在部門先要考慮所做的事情該不該做，做完能達(dá)到什么效果。所謂大監(jiān)督就是把績(jī)效理念和實(shí)踐不斷深化和完善。同時(shí)也相信這些難題也會(huì)成為全過程績(jī)效預(yù)算監(jiān)督模式不斷創(chuàng)新的動(dòng)力。”