財政省管縣的悖論

城市是在經濟發展的基礎上產生。經濟發展自然而然產生人流、物流和資金流，與經濟發展相適應的城市自然產生，工業化、城市化、現代化是經濟社會發展的必然過程。

盡管城市化是經濟社會發展的自然而然的過程，但城市化的推進和發展需要資金的支持是不爭的事實，政府的財政資金是城市化發展過程中不可或缺的，尤其是現代城市化發展，沒有政府財政的資金支持和資金投入，城市的基礎設施建設、城市面貌的改善難以推進，城市的功能難以發揮，城市化的發展也是舉步維艱的，而財政資金又和財政體制息息相關，財政體制是規范政府間財力分配的依據，決定著政府職能的范圍和活動空間，財政體制和城市化密不可分。

我國地方財政體制主要有“市管縣”和“省管縣”兩種模式，從2009年以來我國除民族自治以外的省份全面推行“省管縣”的財政體制改革，但在“省管縣”財政體制推行過程中，無論是理論界還是實際部門一直存在“市管縣”和“省管縣”兩種體制模式的爭論，主張財政“市管縣”的認為“省管縣”不利于城市化的發展，這在一定程度上影響了財政省管縣改革的推進。

財政“省管縣”是不是有利于城市化發展，不能就是論事，簡單地就理論而理論，就書本而書本，這要用事實來說話，要用實踐來論證。從改革開放以來財政上一直實行省管縣模式的浙江省實踐來看，并不能得出這樣的結論，財政省管縣反而更有利于城市化的發展，更有利于新型城市化的發展。改革開放以來，浙江省的城市化和浙江省的經濟一樣，一直走在全國的前列，城市化率一直高于全國的平均水平，2013年全國城市化率53.7%，浙江省64%，比全國平均水平高出10.3個百分點。

從浙江省的實踐看，和財政“市管縣”相比，財政“省管縣”的最大好處，一方面是有利于基本公共服務均等化的實現。財政“省管縣”發揮了省級財政的作用，尤其是發揮了省級財政的調控功能，通過省級財政的轉移支付，把財力重點向經濟落后地區傾斜，加大對落后地區的財政移支付，避免財政“市管縣”出現的“市刮縣”現象或發展差距不斷擴大的產生，使經濟落后地區也和經濟發達地區一樣有能力和財力解決和提供基本的公共服務，確保區域經濟社會發展的均衡發展。另一方面是有利于縣域經濟的發展。縣域一直是我國經濟社會發展的基礎，財政“省管縣”把發展經濟、培養財源的自主權更多的讓渡給縣一級政府，擴大了縣一級政府的自主權，調動了縣一級政府的積極性，有利于縣域經濟和社會事業的發展。而縣域經濟的發展和基本公共服務均等化的實現使城市化發展有了基礎，為城市化的發展創造了條件，更有利于就近城市化，避免了城市化發展帶來的“城市病”，符合發展中國家的城市化道路，符合新型城市化道路。當然，財政“省管縣”對中心城市的發展也會帶來一定的影響，因為在既定的財政“蛋糕”內，給基層財政更多的財力了，市級財政就要減少財力，這是事實，但只要做到統籌兼顧，揚長避短，市級和縣級財力分配的平衡點是能夠兼顧的。

黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。新型城市化是我國經濟社會發展的重要組成部分，是國家發展的戰略重點。而財政體制和城市化的發展又是密不可分，“省管縣”財政體制的改革必須和新型城市化發展戰略結合起來，把財政“省管縣”和“市管縣”的優勢結合起來，建立更加有利于新型城市化發展的“省管縣”財政體制，使“省管縣”財政體制改革和新型城市化發展相得益彰，共同促進、共同發展。

第一，適當增強省級財政的調控能力，確保新型城市化建設的協調推進。城市化建設需要有投入，難在資金的“瓶頸”制約，這是城市化建設面臨的共性問題，經濟落后市縣的壓力更大、困難更多。解決城市化建設的資金問題更多的是依靠市場的力量，政府主要解決一些基本的公共投入問題，在這方面設計科學合理的財政體制能發揮有效的作用。在中央和地方分稅制財政體制明確的前提下，省以下的分稅制財政體制改革，省級財政必須要有一定的調控能力，也只有省級財政有一定的調控能力，區域之間的公共服務均等化，區域之間的城市化建設協調推進才能實現，省級財政有這方面的職能和職責，也有這方面的條件和優勢。在省級財政和市縣財政體制的設計上，省級財政必須集中一定的財力，主要是從經濟發達地區集中更多的財力，再通過財政轉移支付的形式，加大對市縣尤其是經濟落后地區、民族地區、偏遠地區、革命老區的市縣財政轉移支付，使經濟欠發達地區的市縣有能力、有實力提供基本公共服務、推進城市化建設，以改變因經濟發展水平不同而出現可用財力的“苦樂不均”，使財政“省管縣”的體現優勢得以體現、得以發揮。

第二，調動中心城市的積極性，發揮市級財政在新型城市化建設中的作用。新型城市化建設既涉及到城市規模的擴大，又涉及的城市功能的合理配置，以發揮城市更大更好的輻射帶動作用，這要求做好城市化的統籌規劃和資源的優化配置，以避免城市化帶來的重復建設、盲目建設，導致資源的浪費，中心城市在這方面往往能夠起到引領和帶動作用。因此，在財政“省管縣”體制改革過程中，必須發揮市級財政的作用，調動市級財政的積極性。雖然財政“省管縣”后市級財政沒有給所屬縣市財力轉移支付的職能，但區域經濟社會統籌發展的需要，加上不少市級財政尤其是經濟發達地區的市級財政有這方面能力、有這方面的愿望、并有相應的財力支撐，省級財政要給予積極引導、鼓勵和支持，對市級財政用于對所屬縣市的財力轉移支付，省級財政要給予一定的政策支持或財力配套支持，使市級財政把更多的資金用于對所屬縣市的財政轉移支付，更好更快推進區域均衡發展和城市化的協調推進，以實現地方各級政府財政之間的“共贏”。

第三，地方財力更多向基層財政傾斜，實現就近城市化。新型城市化的核心是人的城市化，使農村人口能夠進得了城市，城市又能留得下農村人口，并在城市能夠生存和發展，即“進得了、留得下、有所發展”。由于“人口多、底子薄、地區發展不平衡”的國情特點決定了我國的城市化道路，除了發展大中城市外，還要重視中小城鎮的發展。發展中小城鎮，實現就近城市化的成本低、符合國情，能夠避免大中城市盲目擴張帶來的“交通擁擠、就業困難”等問題，是我國城市化的有效途徑。這就要解決分稅制財政體制改革以來，隨著政府職能的擴大和民生事業發展的需要，體制上“事權擴大和財力上移”所導致的基層財政困難，使得基層財政難有資金安排用于中小城鎮建設的問題。而財政省管縣，省財政直接和縣市財政體制掛鉤，有利于基層財政困難問題的解決。在省以下財政體制制定上必須按照“事權和支出責任相適應”的要求，財力適當向基層財政傾斜，給基層財政留足必要的財力，使基層財政有能力發展教育、衛生、科技、文化等公共事業以推動中小城鎮的發展，增強中小城鎮輻射能力，以吸引更多的農村人口流入中小城鎮，實現就近城市化。

第四，推進縣改區的行政體制調整，擴大中心城市的發展空間。中心城市是一定區域的中心，資本、人才、技術的等要素集聚，輻射和帶動的范圍廣、影響大，有得天獨厚的市場優勢和競爭優勢，發展中心城市以及由中心城市組成的城市群是城市化建設的重要組成部分，甚至可以說是城市化的重點。財政“省管縣”對中心城市的發展有一定的影響，但這種影響是有限的，也是可以協調的。如何避免或減少財政“省管縣”給中心城市發展帶來的影響，協調財政“省管縣”和發展中心城市的矛盾，國家在地方財政“省管縣”的大前提下，積極推進中心城市周邊縣市的行政體制改革和行政區劃調整，穩步、適當地將中心城市周邊的縣市改為中心城市所轄區，即縣市改區，擴大中心城市發展的空間，增強中心城市的功能，實現區域范圍內的產業合理布置、公共服務的優化配置，避免產業的無序競爭和公共服務重復配置帶來的損失和浪費，把財政體制的“省管縣”和“市管縣”的優勢和城市化發展的中心城市和中小城鎮協調發展的優勢結合起來，促進中心城市的更快更好的發展。

（作者供職于浙江省財政干部教育中心）