“財(cái)政懸崖”已至？

“財(cái)政懸崖”一詞由美聯(lián)儲(chǔ)主席伯南克在2012年2月7日的國(guó)會(huì)聽(tīng)證會(huì)上首次提出，用以形容在2013年1月1日這一“時(shí)間節(jié)點(diǎn)”上，自動(dòng)削減赤字機(jī)制的啟動(dòng)，會(huì)使政府財(cái)政開(kāi)支被迫突然減少，使支出曲線(xiàn)看上去狀如懸崖，故得名“財(cái)政懸崖”。

中國(guó)是否面臨“財(cái)政懸崖”？春節(jié)前，有研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)，總覽全國(guó)各省對(duì)2015年財(cái)政收入的預(yù)期，僅重慶、江西、廣東、西藏維持了2014年的預(yù)期目標(biāo)，其他28個(gè)省份均下調(diào)目標(biāo)。這表明，地方在全面審視2014年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)后，對(duì)未來(lái)收入增長(zhǎng)做出了更為客觀(guān)的預(yù)期。收入增速的放緩、土地出讓收入的分化，使得部分地區(qū)收支矛盾進(jìn)一步加劇，相應(yīng)的財(cái)政、金融、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將有所凸顯。

這是不是意味著中國(guó)版地方“財(cái)政懸崖”已經(jīng)或者即將到來(lái)？帶著這些疑問(wèn)，記者采訪(fǎng)了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)巴曙松，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究部第三研究室主任張俊偉。

壓力或階段性加大

巴曙松分析，按照2015年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)和地方政府收入初步測(cè)算，如果中央赤字率及自主發(fā)債規(guī)模沒(méi)有更為積極的額度，中國(guó)地方政府的財(cái)政懸崖壓力就可能會(huì)階段性加大。

“財(cái)政懸崖”的體現(xiàn)，首先是財(cái)政收入進(jìn)一步回落。自2012年以來(lái)，伴隨著工業(yè)增加值增速放緩、房地產(chǎn)相關(guān)稅收的下滑以及“營(yíng)改增”試點(diǎn)推進(jìn)，稅收增速逐年下降。其中，2013、2014年“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)逐步推廣，帶來(lái)相當(dāng)幅度的結(jié)構(gòu)性減稅。據(jù)國(guó)稅總局統(tǒng)計(jì)，2014年前三季度因“營(yíng)改增”減稅額度達(dá)1448億元，占比全部稅收收入的1.6%。

2015年是既定的全面完成“營(yíng)改增”的最后一年，房地產(chǎn)、金融、建筑等行業(yè)全面實(shí)行“營(yíng)改增”將會(huì)帶來(lái)更大幅度的減稅額度。此外，2015年預(yù)計(jì)將進(jìn)一步實(shí)施對(duì)中小企業(yè)的減稅，新預(yù)算法實(shí)施要求地方政府清理不規(guī)范稅收，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整對(duì)稅收的影響也還將繼續(xù)。因此，2015年公共預(yù)算收入增速將較2014年出現(xiàn)一定程度回落，大約為7.8%（2014年1-11月累計(jì)增速8.3%）。

其次，土地財(cái)政模式逐步走向終結(jié)，2015年土地出讓收入同比或?qū)⑾陆?4%。土地出讓收入是地方政府重要的收入來(lái)源，2014年全年土地成交隨房地產(chǎn)銷(xiāo)售疲軟而大幅回落。2014年300個(gè)城市土地出讓收入同比由2013年的50%下降至27%；全國(guó)的土地出讓收入2013年同比增速為45%，進(jìn)入2014年增速逐季回落，前三季度分別為40.3%、14.5%和0.5%。

如果以房地產(chǎn)銷(xiāo)售作為開(kāi)發(fā)商拿地的領(lǐng)先指標(biāo)，可以估算2015年全國(guó)土地出讓金同比將下降14.3%。盡管自2014年12月以后，個(gè)別市場(chǎng)的地王又頻頻曝出，但是僅局限在部分一線(xiàn)城市，二、三、四線(xiàn)城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商拿地情緒似乎并沒(méi)有明顯好轉(zhuǎn)，且土地的溢價(jià)率也在不斷下行，房地產(chǎn)市場(chǎng)分化特征顯著。2015年土地出讓收入下降對(duì)三、四線(xiàn)城市地方可支配財(cái)力的影響不可小覷。

第三，赤字率提高將增加約2500億元國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議定調(diào)2015年將繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，預(yù)計(jì)赤字率會(huì)有所提高，由2014年的2.1%提升至2.3%左右，將增加約2500億元的國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金。

第四，來(lái)自信貸的資金將面臨大幅縮水。新預(yù)算法對(duì)地方政府最有力的約束之一是融資平臺(tái)的去政府信用化、以及預(yù)算約束的硬化。附著在融資平臺(tái)上的政府隱形擔(dān)保褪去后，融資平臺(tái)的信用資質(zhì)更多依賴(lài)于自身資產(chǎn)質(zhì)量、現(xiàn)金流狀況，銀行也將其視同為一般性企業(yè)發(fā)放貸款，投向融資平臺(tái)的信貸規(guī)模預(yù)計(jì)會(huì)出現(xiàn)大幅回落。2014年11、12月部分商業(yè)銀行在新預(yù)算法大限前加快投放信貸，從一個(gè)側(cè)面印證了2015年去政府背書(shū)后的融資平臺(tái)的融資能力不容樂(lè)觀(guān)。粗略估計(jì)，近幾個(gè)月的信貸投放中約有40%投向融資平臺(tái)，可能在8000-10000億元左右。回歸企業(yè)部門(mén)信用之后，融資平臺(tái)的債券發(fā)行能力也會(huì)隨之下降。

2014年各地財(cái)政收入增速下行，除了受宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)影響，也有部分減稅減費(fèi)的因素；各地加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量的追求，也擠壓了部分往年因財(cái)政空轉(zhuǎn)、虛增非稅收入帶來(lái)的“收入水分”。不可否認(rèn)，隨著財(cái)稅改革的推進(jìn)，預(yù)算公開(kāi)透明度的提高，財(cái)政收入的質(zhì)量愈發(fā)改善。

不過(guò)，花錢(qián)的地方仍有很多，如民生領(lǐng)域要加大投入力度，經(jīng)濟(jì)下行需繼續(xù)減稅清費(fèi)，城鎮(zhèn)化對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)提出更多要求，財(cái)政收支矛盾加劇。

擺在地方政府面前一個(gè)共同的問(wèn)題，2015年錢(qián)從哪兒來(lái)？巴曙松表示，基建投資的資金主要來(lái)自于自籌資金（58%）、國(guó)內(nèi)貸款（20%）和國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金（13%），占比相對(duì)穩(wěn)定。然而，2015年土地出讓收入增速下降疊加稅收增速持續(xù)放緩，自籌資金面臨缺口，信貸資金在預(yù)算法下將進(jìn)一步收緊，答案之一似乎來(lái)自于國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金，即中央財(cái)政赤字率的提升以及地方自主發(fā)債較大規(guī)模的供給。

另外一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題是，自2015年1月1日起，隨著新預(yù)算法的正式實(shí)施，地方政府融資行為被關(guān)進(jìn)“預(yù)算的籠子”，要求增量債務(wù)需通過(guò)地方債券的陽(yáng)光渠道。2014年末開(kāi)展的地方政府債務(wù)甄別，從特定角度可以說(shuō)是通過(guò)改革促使中央對(duì)地方存量債務(wù)的主動(dòng)并表，實(shí)現(xiàn)了政府部門(mén)內(nèi)部杠桿率的轉(zhuǎn)移，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到階段性的緩釋。然而，正如上文所言，預(yù)算法的“圍墻”已搭建，從目前的數(shù)據(jù)測(cè)算，赤字率和發(fā)債規(guī)模的“前門(mén)”顯然不足夠支撐存量債務(wù)和新增基建投資，則“后門(mén)”面臨著重新打開(kāi)的壓力。一方面，在對(duì)地方債務(wù)“開(kāi)門(mén)關(guān)窗”、去平臺(tái)化的過(guò)程中，應(yīng)考慮存量債務(wù)的到期化解、地方政府面臨的土地出讓收入的銳減和稅收收入增速繼續(xù)放緩、增量債務(wù)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的效應(yīng)，并同步加快PPP和地方國(guó)企改革。另一方面，在中央和地方債務(wù)并表的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是的考慮提高中央政府的赤字率。巴曙松提醒，財(cái)政部門(mén)試圖給予地方政府債務(wù)警醒的同時(shí)，也應(yīng)兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)，否則，2015年中國(guó)版的財(cái)政懸崖的流動(dòng)性壓力可能會(huì)階段性加大。當(dāng)然，從改革的角度來(lái)看，財(cái)政懸崖壓力的階段性加大也必然會(huì)倒逼地方政府加速各項(xiàng)改革。

填補(bǔ)制度真空

“2015年我國(guó)出現(xiàn)地方政府‘財(cái)政懸崖’的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)是存在的，原因主要來(lái)自三個(gè)方面。”張俊偉分析。

首先是經(jīng)濟(jì)調(diào)整的內(nèi)在壓力。包括前文所提到的，我國(guó)地方政府投資的主要資金來(lái)源是土地出讓金（凈）收入和基于土地出讓金的借款。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)環(huán)境的變化和人口結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展已經(jīng)迎來(lái)拐點(diǎn)。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷，再加上征地補(bǔ)償水平快速上升，地方政府來(lái)自土地出讓金的凈收入增長(zhǎng)乏力，有的地方甚至出現(xiàn)明顯下降；與此同時(shí)，隨著地方債務(wù)規(guī)模的增加，地方債償本付息壓力加大，這些都限制了地方政府的投資行為。

其次是改革帶來(lái)的“制度真空”。近年來(lái)，我國(guó)財(cái)稅改革步伐明顯加快，特別是在地方債管理方面出臺(tái)了一系列新政。總的改革思路是把政府舉債納入市場(chǎng)化運(yùn)作的軌道，把債務(wù)管理納入預(yù)算管理的軌道。這毫無(wú)疑問(wèn)是對(duì)的，有利于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。但另一方面，“土地財(cái)政”在預(yù)算外運(yùn)轉(zhuǎn)十多年之久，其規(guī)模已經(jīng)十分龐大，要在短期內(nèi)把不規(guī)范、不透明的地方舉債和投資行為納入規(guī)范、透明的管理軌道，陣痛也是不可避免的。突出表現(xiàn)就是過(guò)去掩蓋著的矛盾（如資產(chǎn)質(zhì)量低、債務(wù)償還保證不足等）集中顯現(xiàn)，對(duì)地方政府的融資行為帶來(lái)直接沖擊。近期地方城投債發(fā)行額顯著下降就是典型案例。另一個(gè)“制度真空”的典型案例是清理稅收等優(yōu)惠措施。遏制稅收競(jìng)爭(zhēng)，消除“招商引資”大戰(zhàn)，無(wú)疑是好的。它有利于維護(hù)統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)秩序，消除地區(qū)壁壘，提高資源配置效率。但清理稅收等優(yōu)惠措施的行為也取消了地方政府對(duì)企業(yè)投資的豐厚補(bǔ)貼，使許多投資項(xiàng)目變得不再有利可圖，這在短期內(nèi)也是不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。

第三是PPP（公私合作）發(fā)展滯后，社會(huì)資本并沒(méi)有很快接過(guò)政府投資的“接力棒”，成為地方基礎(chǔ)設(shè)施投資的主力。

上述幾種因素交織在一起，就使國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的局面。如果處理得不好，2015年基礎(chǔ)設(shè)施投資出現(xiàn)大幅下滑是完全可能的。

那么，該如何應(yīng)對(duì)上述局面，穩(wěn)定基礎(chǔ)設(shè)施投資呢？

在張俊偉看來(lái)，首先要準(zhǔn)確把握風(fēng)險(xiǎn)的不同來(lái)源。“我們應(yīng)當(dāng)看到趨勢(shì)性風(fēng)險(xiǎn)因素和制度轉(zhuǎn)換性風(fēng)險(xiǎn)因素的差異，有針對(duì)性地采取措施。近一段時(shí)期，人們討論‘新常態(tài)’時(shí)常說(shuō)：既要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)增速下降的客觀(guān)趨勢(shì)，不要人為把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉回到過(guò)去的高增長(zhǎng)軌道；又要防止出現(xiàn)放任經(jīng)濟(jì)增速下滑、引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的局面。我認(rèn)為這句話(huà)也適用于應(yīng)對(duì)我國(guó)的‘財(cái)政懸崖’風(fēng)險(xiǎn)。前一種策略可以指導(dǎo)我們應(yīng)對(duì)趨勢(shì)性風(fēng)險(xiǎn)因素，后一種策略則可以指導(dǎo)我們應(yīng)對(duì)制度轉(zhuǎn)換性風(fēng)險(xiǎn)因素。”他說(shuō)。

具體而言，就是采取兩方面的政策，一方面是認(rèn)真落實(shí)財(cái)政改革的一系列舉措，加強(qiáng)政府融資管理，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)去那種不規(guī)范、不透明的地方投融資管理體制再也不能延續(xù)下去了，必須加快建立新的體制機(jī)制；另一方面是采取切實(shí)措施，推動(dòng)新舊財(cái)政制度之間平穩(wěn)過(guò)渡。

具體建議可以歸納為，一是盤(pán)活閑置資金存量，重點(diǎn)支持PPP項(xiàng)目快速起步。這是個(gè)“一石兩鳥(niǎo)”的政策。近年來(lái)，由于嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格懲治腐敗，也由于預(yù)算編制科學(xué)性有待進(jìn)一步提高，各預(yù)算單位賬戶(hù)上都趴有為數(shù)不小的一筆資金。財(cái)政部門(mén)應(yīng)該將其及時(shí)收回，加快下?lián)艿降胤健Ｔ诰唧w用途上，可以重點(diǎn)用于補(bǔ)充地方資金投入的不足，支持PPP項(xiàng)目快速起步；可以重點(diǎn)支持中西部地區(qū)城市化健康發(fā)展。在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)，像集中供暖、污水處理、垃圾集中處理等方面的投資缺口還是很大的。

二是摸清家底、分門(mén)別類(lèi)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而發(fā)行的債券，期限都比較長(zhǎng)，有的甚至長(zhǎng)達(dá)二、三十年。國(guó)內(nèi)地方舉債則多是從銀行借款，期限只有三到五年。這就帶來(lái)了嚴(yán)重的期限不匹配問(wèn)題。地方政府為此支付了高額的利息，并且為償本付息花費(fèi)了巨大精力。應(yīng)當(dāng)通過(guò)優(yōu)化地方債的期限結(jié)構(gòu)舒緩地方政府償本付息的壓力，同時(shí)拓展地方政府的融資空間，為地方政府投資注入新的活力。

三是推動(dòng)國(guó)有資本管理體制改革。擁有龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大特色。國(guó)有經(jīng)濟(jì)是以國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的方式存在的。在上世紀(jì)末，我國(guó)對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局做了一次大調(diào)整。但隨著時(shí)間的推移，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面貌已經(jīng)發(fā)生深刻變化，許多國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)淪為成熟產(chǎn)業(yè)，發(fā)展空間明顯減少了。需要深化國(guó)有資本管理體制改革，依托資本運(yùn)營(yíng)，加快優(yōu)化國(guó)有資本布局步伐，引導(dǎo)國(guó)有資本更多進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以彌補(bǔ)土地收入下降和政府舉債能力下降的不足。一些地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，甚至可以考慮變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)來(lái)償還債務(wù)。

《新理財(cái)》：PPP會(huì)導(dǎo)致新的地方政府隱形債務(wù)嗎？

巴曙松：2015年P(guān)PP項(xiàng)目可能會(huì)出現(xiàn)井噴。根據(jù)測(cè)算，地方政府存量和增量債務(wù)合計(jì)缺口將在3.5萬(wàn)億，有限的地方債券發(fā)行額度顯然不足以彌補(bǔ)這一缺口。地方政府業(yè)已感受到資金缺口的壓力，紛紛以PPP為融資的新抓手，競(jìng)相出臺(tái)PPP指導(dǎo)意見(jiàn)、舉辦項(xiàng)目推介會(huì)。截止目前為止已有7各省公布了PPP示范或試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目總金額達(dá)約8000億元。盡管如此，PPP依托于項(xiàng)目融資的方式，其融資能力顯然不足以替代融資平臺(tái)依托主體的融資規(guī)模。

PPP應(yīng)嚴(yán)格限定為使用者付費(fèi)，防止成為地方政府債務(wù)擴(kuò)張新出口。可持續(xù)的PPP項(xiàng)目是以政府部門(mén)和私人部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的激勵(lì)相容為基礎(chǔ)的，項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、分擔(dān)機(jī)制、政府預(yù)算的安排、PPP合作的法律框架等各方面“軟環(huán)境”需與之相匹配。顯然，目前中國(guó)的PPP之路剛剛開(kāi)啟，各項(xiàng)配套措施和法律環(huán)境尚待完善。目前，財(cái)政部推動(dòng)的PPP更多以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)，《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》明確提出了示范PPP項(xiàng)目的范圍是“各級(jí)財(cái)政部門(mén)要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目”。其目的就是防止地方政府推出的 PPP 仍以傳統(tǒng)的 BOT、BT 方式開(kāi)展，成為中央和地方債務(wù)博弈的新領(lǐng)域之一。

張俊偉：按照現(xiàn)行政府債務(wù)管理的規(guī)定，PPP項(xiàng)目不由政府直接投資。PPP屬于企業(yè)投資行為，投資方應(yīng)對(duì)項(xiàng)目成敗承擔(dān)最終責(zé)任，政府不會(huì)兜底。相應(yīng)的，政府債務(wù)不會(huì)因?yàn)镻PP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)失敗而增加。

但我們也要看到，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)是投資規(guī)模大、項(xiàng)目使用期長(zhǎng)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)不確定因素多。一個(gè)成功的PPP項(xiàng)目，既要能保證投資者獲得適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)，又要能夠防止項(xiàng)目管理方濫用市場(chǎng)力量，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者的利益。因此，政府與投資方簽訂完善的PPP合同必不可少。一個(gè)完善的PPP合同，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確測(cè)算基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模、明確消費(fèi)者使用基礎(chǔ)設(shè)施的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以及項(xiàng)目實(shí)際效果明顯偏離預(yù)期時(shí)政府和投資者雙方責(zé)任的調(diào)整等內(nèi)容。因此，在規(guī)范的PPP項(xiàng)目中，政府的長(zhǎng)期支出責(zé)任是明確的。但由于市場(chǎng)需求發(fā)生變化、項(xiàng)目合同前期準(zhǔn)備不充分等原因，政府的長(zhǎng)期支出責(zé)任也有超預(yù)期增加的可能。

要發(fā)展PPP，首先要破除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。PPP直譯叫“公私伙伴關(guān)系”，其本意則是“政企合作”。在西方國(guó)家，國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)模很小，“公私伙伴關(guān)系”和“政企合作”是一回事。但在我國(guó)，兩者的區(qū)分則是很明顯的。現(xiàn)在大家說(shuō)PPP，都將其簡(jiǎn)單地等同于民間資本、私人資本從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而忽視了我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)依托國(guó)有企業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基本事實(shí)。在我國(guó)，高速公路、港口、橋梁、乃至旅游景點(diǎn)建設(shè)，無(wú)一不是PPP，只是沒(méi)有采取PPP的名稱(chēng)而已。由國(guó)有企業(yè)出面從事基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，有利于發(fā)揮其與政府關(guān)系密切、交易成本低的優(yōu)勢(shì)。這是由中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情決定的。這種局面在一段時(shí)期內(nèi)恐怕仍不會(huì)改變。因此，發(fā)展PPP的可行路徑應(yīng)該是：國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)資本成立混合所有制投資主體。這樣的制度安排，既充分利用了國(guó)有企業(yè)與政府的良好關(guān)系，又通過(guò)股權(quán)多元化提升了運(yùn)營(yíng)效率。在這個(gè)過(guò)程中，私營(yíng)資本當(dāng)然也可以獲得相應(yīng)的投資回報(bào)。

《新理財(cái)》：舒緩“財(cái)政懸崖”壓力的種種舉措將給地方政府帶來(lái)哪些改變？

張俊偉：前面提到，“財(cái)政懸崖”風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化、改革導(dǎo)致出現(xiàn)“制度真空”等多種因素共同作用的結(jié)果。在上述各種因素的共同作用下，當(dāng)然也包括舒緩財(cái)政壓力措施的作用，地方政府行為將會(huì)發(fā)生深刻的變化。主要表現(xiàn)在：

地方政府職能向保基本、履行法定義務(wù)集中。財(cái)力的緊張將驅(qū)使各級(jí)地方政府優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效率。而近期推出的各項(xiàng)財(cái)政改革，如提高財(cái)政透明度、中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，恰好為其提供了相應(yīng)的政策工具。可以預(yù)計(jì)，各級(jí)地方政府的資金配置結(jié)構(gòu)將快速調(diào)整，履行法定義務(wù)，執(zhí)行國(guó)家重大方針政策的支出將得到優(yōu)先保障，而地方自選動(dòng)作占比將顯著下降。

地方政府更加關(guān)注改善地區(qū)軟環(huán)境。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，改善基礎(chǔ)設(shè)施、“招商引資”是各級(jí)地方政府履行經(jīng)濟(jì)職能的主要方式。但土地財(cái)政逐漸衰微使地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)出來(lái)，限制了其舉債建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的能力；清理稅收等優(yōu)惠措施又遏制了地區(qū)間的“稅收競(jìng)爭(zhēng)”和“招商引資”大戰(zhàn)。在新的財(cái)政管理框架下，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。企業(yè)到哪里投資落戶(hù)，將主要考慮當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)生態(tài)和經(jīng)商軟環(huán)境，而不是稅費(fèi)優(yōu)惠措施。這將迫使各級(jí)地方政府把更多精力放到打造宜居環(huán)境、改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，吸引優(yōu)秀人才上；放到打造透明、高效政府，改善經(jīng)商環(huán)境上；放到完善產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)地方特色經(jīng)濟(jì)“做優(yōu)做強(qiáng)”上。

地方政府依法行政水平顯著。這既有預(yù)算改革的作用，也有發(fā)展PPP的作用。特別是發(fā)展PPP，為政府投資更多的引入了市場(chǎng)機(jī)制的因素。出于盈利和保障投資安全的需要，民間資本會(huì)對(duì)擬議中的投資項(xiàng)目開(kāi)展詳細(xì)的評(píng)估。那些決策科學(xué)依據(jù)不足、缺乏可持續(xù)性的投資項(xiàng)目，將會(huì)由于不能獲得民間資本的認(rèn)同而不得不廢止。因此，發(fā)展PPP有助于顯著提升地方政府的契約觀(guān)念和法治觀(guān)念。可以預(yù)計(jì)，在未來(lái)一段時(shí)間，各級(jí)地方政府管理的法制化、規(guī)范化、程序化水平將會(huì)明顯提高。