財政存量資金再盤活

國務院于1月21日發布《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》，提出盤活財政存量資金是創新宏觀調控的重要內容，可以更好地發揮積極財政政策的作用，提高財政資金的使用效率。從《通知》內容看，其主要是提出針對不同結轉結余存量資金的盤活方案、加強制度規范以建立長效機制、改進預算編制以及建立監督機制四方面，以求達到徹底解決財政資金閑置問題。

事實上，這并非中央第一次發文強調盤活財政存量資金，在此前的2013年7月、12月，財政部已經分別兩次發文要求盤活財政存量資金，但實際效果并不明顯。

從2013年年末至2014年年中，財政存款收入增速一直高于支出，雖然在其后財政存款增速出現實質性下降，但絕對規模始終在擴大， 2014年全年國庫財政存款增加了約2700億元，這意味著當年政府支出力度要遠低于既定計劃。

可以預想，正是基于此種情況，才使得如今必須由國務院發布此通知，以求能在盤活存量的工作上能取得實質性進展。可以說，以國務院作為發布通知的主體，凸顯政府對此項工作的重視程度，以及其在時間上的緊迫性，而在這種緊迫性的背后是經濟疲弱，財政收入增速下降的背景下，因經濟托底需要而增加在財政政策上的重擔。

財政政策要積極

根據國家統計局數據顯示，2014年中國GDP同比增長7.4%，創24年新低。雖然目前各方已經意識到中國經濟進入“新常態”，以往高增長無法持續，但是維持一定的經濟增速也是實現充分就業、社會經濟正常發展所必須的前提條件。

如果以CPI 2%作為衡量經濟是否運行于潛在增長水平的標準，那么，由于2014年對2015年CPI的翹尾因素只有0.6%，可以推測2015年CPI增長可能僅為1.5%。同時，從GDP增長看，2014年第四季度GDP雖然同比增長達7.3%，但環比增速僅1.5%，創下新低，反映到實體經濟上，12月份工業企業利潤同比降幅8%，創歷史最大跌幅。

在此慣性下滑的趨勢下，2015年1月上旬實體經濟運行狀況并不佳，根據宏源證券交運行業組的報告顯示，1月上旬中國鐵路貨運量同比下滑12%以上，為歷年來罕見。物流綜合指標LPI也顯示，在大的經濟下滑中，小波動將進入下滑階段。可以說，從各項指標來看，如果沒有政府的干預，經濟將加速下滑。

實際上，經濟從2013年開始便進入了下行區間，為了減緩經濟下行速度，不至于失控，從2014年第一季度開始，央行便采取相關措施，在維持金融市場穩定、降低企業融資成本的同時，加大貨幣政策在“調結構”上的作用。

然而，貨幣政策的實施并不能完全取代積極財政政策的角色。一方面，由于貨幣政策本身就具備總量屬性，結構性貨幣政策工具長期大量使用，將導致數據的真實性可能出現問題，市場決定資金流向的作用受到削弱，以及準備金工具的統一性受到影響。另一方面，目前外匯市場的情況也制約了貨幣政策放松的空間。自2014年央行采取各種結構性貨幣政策以及于11月21日降息以來，人民幣貶值壓力在不斷攀升，體現在外匯占款上，12月央行口徑外匯占款同比減少1289億元，而在此之前外匯占款更是連續5個月增量為零，這雖然不能證明資金已經外流，但至少說明持匯部門已經傾向于持有外匯，看空人民幣。就匯率走勢來說，進入2015年1月份以來，人民幣兌美元匯率開始走低，1月26日即期匯率開盤大幅下跌近300點，跌幅0.47%，創逾7個月新低。

在以上兩點因素的制約下，央行的貨幣政策目前仍主要著眼于彌補因貿易順差降低而出現的基礎貨幣缺口，而難以出現基礎貨幣投放超出需求的情況出現。

所以，財政政策就必須發揮作用，正是基于此原因，在2014年11月份結束的中央經濟工作會議上，政府對于2015年貨幣政策的基調，定位為“穩健，更加注重松緊適度”，而財政政策的總體基調定為“更加積極，有力度”。

存量盤活是重要方式

所謂積極的財政政策無外乎減稅以增加企業以及居民部門盈余，或者增加支出，提高社會總需求。然而，目前財政政策的使用受到多重因素制約。首先，在經濟趨緩的情況下，財政政策的力度受到財政收入增長放緩的制約。根據相關媒體報道，2014年中國財政收入預計同比增長約8.6%，為1991年以來全國財政首次出現的個位數增長。實際上，從中國的稅制結構看，其與中國的名義GDP聯系較為密切，因此如考慮中國2014年名義GDP增長11.8%，就不會對財政收入降低感到意外，可以預想，隨著2015年GDP與CPI的同比降低，中國財政收入增速可能進一步降低。在2014年年底召開的全國財政工作會議上，中國財政部部長樓繼偉就曾表示，中國財政收入將由高速增長轉為中低速增長。

其次，政府2014年10月發布的《關于加強地方政府債務管理的意見》（43號文）也是短期影響因素之一。從43號文的規定看，其主要目的在于規范地方政府融資機制：一方面“開前門”，賦予地方政府依法適度融資的權限;另一方面“關后門”，規定政府債務不得通過企業舉債，并剝離融資平臺公司政府融資的職能。43號文發布后，地方政府最主要的一項融資工具——城投債發行規模銳減，2014年10月和11月城投債發行規模超過1100億元，12月份減少至729億元，而2015年1月發行僅100億元。短期內由于地方政府無法通過原有渠道獲得融資，其投資支出能力將受到制約。

此外，房地產市場的降溫也是制約財政政策發揮作用的因素之一。根據統計局數據顯示，2014年全年的房地產開發投資增速由2013年的19.8%回落至10.5%，同期房地產開發企業土地購置面積增速由8.8%降至-14%。考慮到2015年經濟繼續放緩以及央行維持實際正利率，購房需求可能維持疲弱，這將對開發商購地需求造成打壓。根據德銀測算，2015年政府土地收入相比上年至少下降20%，由此可能導致地方政府收入出現負增長。

有鑒于政府收入以及融資能力的降低，為了穩住經濟，除了在基礎設施與公共設施建設方面引入PPP模式之外，盤活財政存量資金自然成為一個重要的方式。

根據央行資產負債表顯示，2014年年末，中國國庫現金余額高達3.13萬億元。而審計署對2013年度中央預算執行和其他財政支出的審計報告也顯示，各級財政均有一些資金沉淀，重點審計的32個中央部門結存資金974.2億元，其中有493.80億元是2012年底前形成的。就地方而言，至2014年3月底，重點審計的9個省本級和9個市本級財政存量資金共7673億元，其中有2051.39億元由于原定項目完成或取消、不具備實施條件等已無法按原用途使用。

從中央到地方政府，如此巨大的資金沉睡在賬上造成了極大的浪費，畢竟一方面資金閑置;另一方面，為了經濟托底，政府需要為新的支出項目以稅收或者發行債券募集資金，這既不利于減稅調結構，也不利于降低政府部門債務杠桿，兩者都制約了政府積極財政政策的實施空間。同時，沉睡在賬上的資金可能僅獲得3%左右的利息收入，而政府舉債成本以6%計，這部分資金造成至少3%的“負利差”，這顯然是不可持續的無效率之舉。可以將中美兩國做個對比，美國財政部在美聯儲僅持有約1180億美元的現金，大致相當于當年開支的3.4%，而中國僅中央政府在央行持有的現金，就相當于當年開支的20%，可以看出，就中國情況而言，盤活財政存量資金不僅有其存在的必要性，更有其可能性。根據申銀萬國證券的測算，此次國務院的通知在短期內可有效盤活2000億元資金，其中1000億元左右可以用于基建投資，剩下可用于增加民生支出。可以預想，此次比較完善且具備可操作性的措施出臺，將有效地起到盤活存量，增加財政政策刺激空間的作用。