萬億PPP市場啟航

2014年以來，PPP熱度直線上升，被政府視作打破政府壟斷和地方債務堅冰的子彈。

那么，何謂PPP呢？PPP（Public-Private-Partnership），即政府與社會資本合作模式，指的是政府與社會資本通過合作來提供公共產品或服務的一種方式。

廣義的PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，具體可分為外包、特許經營和私有化三類;狹義PPP僅指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔風險。中國推廣的PPP項目運作形式包括委托運營（Oamp;M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設-擁有-運營-移交（BOOT）、建設-擁有-運營（BOO）等多種類型，可見官方的PPP應為廣義PPP。

PPP通常以政府和社會資本簽訂合同的形式來實現，按照社會資本承擔的風險大小和介入的程度高低，合同類型可分為服務合同、管理合同、租賃合同、特許經營權合同等。特許經營權合同中，社會資本在合同期內承擔設計、建設、運營、維護基礎設施等大部分工作，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。中國目前大力推廣的PPP模式正是以基于特許經營權合同為主。

大力推廣

2014年以來，政府力推PPP的原因主要有以下兩點：

第一，城鎮化建設和基建投資帶來巨量融資需求，而地方政府依賴的土地財政卻難以為繼，信貸刺激的老路也被證明遺患無窮。城鎮化是本屆政府在經濟領域要打好的第一仗，據財政部測算，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元。且從中短期來看，在地產投資和制造業投資持續萎靡的情況下，基建投資是穩增長的重要抓手，需要投入大量資金。之前地方政府財政收入的很大一部分來源于“賣地”，但人口紅利將盡，地產大周期面臨拐點，土地財政恐難以為繼。調結構的目標和穩健的貨幣政策的定調又堵住了信貸擴張的老路，而通過PPP可撬動社會資本參與基礎設施投資建設，緩解地方政府財政支出壓力。

第二，PPP的推出有利于緩解地方政府債務壓力，降低系統性風險，且與預算改革和地方債改革相得益彰，將隱性債務轉變為顯性債務，各級政府能做到“心中有數”。融資平臺模式下，平臺對融資成本不敏感，形成資金黑洞推高無風險利率，PPP模式剝離了政府信用，將隱性政府信用轉化為企業信用或項目信用，有利于降低融資成本，拉長融資期限。地方政府承諾的財政補貼和稅收優惠等將納入預算管理，符合預算改革提倡的公開透明化要求，中央政府能對地方政府債務做到心中有數。

運作方式及項目

根據財政部76號文，采用PPP的項目，應具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。主要為城市基礎設施及公共服務領域的定價機制透明、有穩定現金流的項目，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理。

當前PPP立法尚未完善，可供參考的案例不多，示范項目對未來一段時間內PPP模式的展開具有較大的參考價值。財政部官網于2014年11月30日公布了PPP示范項目名單，共包括15個省市的30個項目。示范項目以存量項目為主，30個項目中有22個地方政府融資平臺存量項目，占比73%。財政部在《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》中也指出，對融資平臺存量項目適合采用PPP的項目，要優先通過PPP模式融資。近期大力推廣PPP模式主要目的之一在于緩解地方政府債務壓力，未來一段時間內PPP項目或以存量項目為主。

從項目所在的行業來看，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等以“使用者付費”為特征的經營性項目。這類項目收益相對較高且較為穩定，吸引社會資本相對容易。PPP項目推廣初期或將主要以軌道交通、污水垃圾處理、供水供電等適合市場化經營的項目為主。

從PPP運作方式來看，發改委主要推廣的有Oamp;M、BOT、BOOT、BOO等;而財政部主要推廣的有Oamp;M、MC、BOT、BOOT、ROT、TOT、BOO等。

一般來說，從項目是否是存量項目來看，存量項目可采用委托運營Oamp;M、MC、TOT、ROT等方式，而新建項目可采用BOT或BOO等方式。

從項目盈利性角度來看，經營性項目可采用BOT、BOOT等方式，準經營性采用BOT、BOO等方式，而非經營性項目可采用BOO、Oamp;M等方式推進。

若期限較長或所有權不需轉移給政府部門，社會資本承擔的風險則較大。在BOOT和BOO形式中，社會資本參與度較高，承擔的風險也較高;而Oamp;M、MC等形式中，社會資本參與度相對較低，承擔風險向也較低。

萬億規模

基建投資包括以下幾部分的固定資產投資：電力、熱力、燃氣及水的生產與供應業，交通運輸、倉儲和郵政業，水利、環境和公共設施管理業等。

展望2015年，PPI依然負增長，制造業投資仍需去產能，地產投資增速也將受到2014年地產銷量負增的影響，基建投資仍將是穩增長的主要抓手，有望保持在20%左右高增速，預計2015年基建投資累計完成額為13.58萬億元。

地方政府融資途徑包括銀行貸款、信托、城投債、地方政府債等。回顧歷年新增地方債務（融資需求）與當年基建投資之比，近三年來該比例約為20%-30%。考慮到2015年新《預算法》和“43號文”將全面實施，地方政府融資逐漸受限，預計2015年新增地方政府融資需求與當年基建之比為20%，即2015年地方政府新增融資需求約為2.7萬億元。

地方政府總的融資需求減去地方政府債券的新增量，即為PPP模式下的融資需求。預計2015年地方債規模為7327億元，而2015年地方債到期量為1714億元，故新增地方債為5613億元。則預計PPP的規模約為2.1萬億元。

當然，由于2015年為新《預算法》實施的過渡年，大量原有的地方政府債務需要通過發行地方政府債券進行置換，由于置換方式尚未確定，無法估計這部分的規模。如果考慮到這部分地方政府債券，PPP的規模可能小于2.1萬億元。