直面赤字恐懼

2015年，中國財政赤字率按計劃比上年提高了0.2個百分點，并且在下半年通過置換地方政府債務和發行專項基金與金融債，增加了政府部門債務融資力度。在1-11月，在財政收入增速同比下降的情況下，全國一般公共預算支同比增長18.9%，實際赤字率或已接近3%國際紅線。

財政部副部長朱光耀表示，不應照搬西方經驗，要探討3%的赤字率、60%的負債率等傳統經濟學理念是否科學，是否可以調整。這一番講話引發了市場對2016年財政政策更加積極的期待。

收支平衡為核心的財政理念限制了財政政策多做赤字的力度。積極財政首要依靠減稅和發債，配以加快推進稅制改革護航。但如果遇到挫折，提高財政資金使用效率、依靠政策性金融機構仍將是2016年不可忽視的手段。

財政擴張見效

下半年財政政策力度有所加強，并且短期經濟數據反映了穩增長的效果。一方面財政支出直接帶動新項目開工，另一方面債務置換和地方債發行幫助地方政府融資平臺清償存量債務的本息。雖然動態的赤字率已經存在越線壓力，但由于貨幣政策獨木難支，經濟學家們仍對2016年的赤字目標設定了更高預期。

根據財政部公布的支出完成進度計算，7月至11月每月一般預算支出占預算總額的比例依次為7.4%、7.5%、10.4%、7.8%、9.4%。9月份至今，財政支出節奏加快也帶來了宏觀經濟數據在11月短暫企穩，固定資產投資增速止跌，工業增加值增速則錄得0.6個百分點反彈。11月財政赤字繼續大幅擴張，較2014年同比擴大2176億元至4982億元。

債務置換和地方債發行對經濟穩增長的作用除了有為新項目融資外，還在于直接降低43號文承認范圍內融資平臺的資產負債率，解決了螺旋形的債務與經濟緊縮循環，有利于提高融資平臺的投資意愿。長春城市發展集團總經理高峰對《證券市場周刊》介紹稱，融資平臺到期債務當中，約40%由企業和銀行重新簽訂貸款進行置換，剩下60%的BT、信托、融資租賃部分，到期以后的本息由財政直接還給原來的債權人，對融資平臺來講是直接減記負債。

光大證券首席經濟學家徐高對《證券市場周刊》表示，預算內年度財政赤字將比政府工作報告中的2.3%有所擴大。“年初預算中考慮到預算穩定基金計劃結轉以及地方政府債務余額變化，實際赤字率或將達到2.7%。如果再看過去12個月累計財政赤字，為2.49萬億元，約占同期GDP的3.7%，已經顯著高出3%紅線。”徐高說。

展望2016年，市場亦對積極財政政策抱有更高期待。中金公司首席經濟學家梁紅預計，2016年財政赤字擴大至2.1萬億元，赤字率將上升至2.9%。中信證券全球首席經濟學家彭文生則表示，由于貨幣政策邊際效用下降，財政政策將成為穩增長的核心，減收增支雙管齊下，預算赤字率可能為2.8%。

不好的收支平衡有待改革

無論中外，反赤字、追求收支平衡的經濟政策或是輿論觀點都有著強大的民意基礎，其負面效應卻屢見不鮮。相反，采取赤字政策即便有其必要性甚至取得經濟上的成功，也不得不遮遮掩掩。如今到了該反思的時候了。

赤字在西方國家不受歡迎，主要或因執政黨采取赤字政策很容易受到政治對手的攻擊。美國里根政府即便實施赤字政策幫助美國走出滯脹，在名義上也要改頭換面。小布什執政后美國先后遭遇“科網泡沫”破裂和“9·11”事件，但他在謀求連任時仍必須承諾安排減赤計劃。國會兩黨為債務上限爭執不休的鬧劇則長年上演。

歐洲的赤字恐懼癥具備更明確的標準。由于《馬斯特里赫條約》規定了3%赤字率和60%國債/GDP比率紅線，歐洲大陸在歐元區受到債務危機打擊后，鷹派財政政策在2011至2013年占據上風，但這加劇了危機。

“量入為出”的思想貫穿了中國的歷史文化傳統和計劃經濟時期的宏觀政策，赤字在中國輿論中也往往偏向負面。1994年《預算法》以“量入為出”為原則進而確立了“收支平衡”的財政理念，沿用至今。2002年初朱镕基執掌的國務院將年度赤字率目標定在3%就引發爭議，在當年兩會記者會上，即便是“鐵腕總理”也對被媒體冠以“赤字總理”的稱號唯恐避之不及，堅決予以否定。在金融危機中，溫家寶總理沒有多做赤字，而是通過地方政府融資平臺繞道為經濟刺激計劃注資。如今，李克強總理也在強調財政“盤活存量”。

將收支平衡作為預算管理的核心，每年財政收入必須完成預算安排，目的就是防范赤字擴大。但這樣一來有違財政政策平滑經濟周期的功能，還容易產生預算執行的“順周期”問題，不利于宏觀調控。財政政策要擴大赤字就必須擺脫預算平衡財政理念的制約，否則國務院和財政部在面對全國人大及常委會審議預決算時都不好交代。

三中全會《決定》已經提出要求，預算審查的重點應由平衡狀態、赤字規模向支出預期和政策拓展，收入預算從約束性轉向預期性。理念轉變需要制度落實，而且執行時還有新舊制度銜接的問題，財政部一家也做不了主。

過去地方財政缺乏硬約束導致了過度擴張并引發債務風險，但其問題在于負債主體不明和投融資效率低下，不可因此否定財政擴張在應對經濟下行時的作用。《預算法》和《43號文》在給地方財政套上硬約束之后，中央財政赤字率的軟約束如果不能松綁，那么在經濟下行階段就必然存在應對不足的可能。2014年底至2015年上半年就是積極的財政政策在基層落實有所缺位的結果。而2015年財政赤字比年初2.3%適當提高，正是穩增長、保就業時執行預期預算性管理的體現。

如果說積極財政面臨收支平衡的制約，那么稅制法律層面建設落后則是突破平衡理念的主要障礙。況且在地方債券市場已經建立并成為人民幣國際化的重要抓手后，如果沒有新的主體稅種確立保障還款，那么后續不僅財政將存在可持續問題，修訂后的《預算法》和海內外債券投資者也不能容忍。

“營改增原計劃在2015年完成，現在很顯然完不成了。十三五期間，平均每年要將3個主體稅種變為法律，這種可能性我看也不大。光一個房產稅，搞了這么久都還沒有整出眉目來，更不要說剩下的15個稅種。”財政部財政科學研究所所長劉尚希對稅改前景展望謹慎。

政府債券擴容 提高財政績效

國債是積極財政的首要渠道。根據路透的消息，財政部已在考慮在2016年提高國債發行的頻率，同時擴大每期債券的規模。華創證券首席債券分析師屈慶估算，2016年國債發行規模或達20800億元，比2015年增加6445億元，凈發行增加4922億元。民生證券研究院執行院長管清友則建議在稅收端做文章，減少重復征稅，將個人所得稅指數化，加速固定資產折舊。

不過如徐高所言2015年赤字率已經有了明顯提升，那么即便按照中金公司和中信證券的樂觀預計，2016年似乎也很難在2015年的基礎上有更大的突破。經濟學家們也承認，即便在短期，由于財政赤字進度提前，即使考慮各級政府盤活的3000多億元存量資金，財政支出還存在放緩風險。

穩增長迫切需要提高財政的支出力度，支出空間則存在約束。面對兩難，有幾條支援措施雖然力度稍弱但仍可采納，包括多發行政府擔保債券，提高財政資金的使用效率，強化政府二次分配的作用。

2015年發行的6000億元專項金融債給基建投資提供資金支持，不排除政策性金融機構將在2016年發揮更大作用。

高峰則指出存量財政資金的使用效率正在提高。“從我個人在一線的工作經驗，效率提高可以對沖財政收入的下滑。”高峰以長發集團參與PPP的案例說，“原來的財政資金使用，大家只看一般公共支出這個數字。比如長春市想建一個養老院，原來的方法是財政把錢給民政去做投資，但這種做法效果極差。現在是財政把錢給我們企業，不增加財政支出，企業服務得不好財政不給我錢，逼得我提高服務的質量。”

根據國務院和各部委的公告，提高資金使用效率還包括加大地方結轉結余資金清理力度，督促地方盡快撥付使用應按原用途使用的資金，推進中央和地方國庫現金管理。在二次分配方面，2016年，政府將繼續將部分政府性基金項目轉列一般公共預算，進一步提高國有資本經營預算調入一般公共預算的比例。

值得一提的是，從更寬的口徑評價財政政策，不能只看財政赤字，還要看宏觀稅負。民間雖然不乏降低宏觀稅負的呼聲，但是考慮到由于十八屆三中全會定調維持宏觀稅負穩定，因此這一突破難度比提高財政赤字率難度更大。