中國糧食安全政策改革：由中央下放糧食產區(qū)自主經營權

黎明

摘 要：保障中國糧食安全是基本國策。糧食安全需要中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，地方政府經濟利益分配和糧農收入提高的三者共贏才能實現。通過中國糧食安全現狀與原因的分析，中外糧儲目的和功能的對比研究，提出保障糧食安全應是中央把糧食生產、儲備、銷售、經營權利下放到各糧食主產、主銷省負責制，不宜由央企肩負國家糧食安全儲備，必定要進行糧食主產省自主經營權和國家購買社會糧儲能力的新改革。

關鍵詞：糧食安全；國家補貼；掠奪；保障體系；經濟利益

中圖分類號：F304.2 文獻標志碼：A 論文編號：2014-0125

Abstract： Safeguard our food security is a basic national policy. In order to protect our food security，required the central government to co-ordinate planning，economic benefits of local governments allocated and farmers' income increased， all three to achieve win-win. Through the analysis of food security situation and reasons of Chinese， comparative study of Chinese and foreign grain storage purpose and function， put forward to ensure food security should be central to food production， storage， sales， management rights to all major grain producing province， kingpin responsible system， not by the central enterprises to shoulder the national food security reserve， the new reform is bound to major grain producing province autonomy and national buy social grain storage capacity.

Key words： The Food Security； The State Subsidies； Plunder； Security System； Economic Benefit

0 引言

糧食安全問題是關系到一個國家是否可持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。1974年聯合國糧農組織（FAO）給糧食安全定義為“確保所有的人在任何時候都能購買得到也能夠買得起他們所需的基本食物”。隨著社會的發(fā)展，糧食安全內涵被賦予新的內容是合理、有效和科學的保護和利用有限的土地資源，為所有的人在任何時候都能購買到足額的、安全的基本食物。

1 中國糧食安全生產現狀特點

（1）中國耕地面積逐漸減少。地方政府保護耕地的意愿低[1-3]。農業(yè)部門公布資料表明，全國耕地面積逐年減少。耕地面積1986年總數為1.41億hm2，1996年總數為13003.93萬hm2，2008年總數為12171.6萬hm2。20年的時間里，耕地面積減少2000萬hm2。

（2）中國人均糧食消耗量增加，已達世界水平，見圖1。到2013年全國糧食總產量60194萬t，比2012年增產1236萬t，增長2.1%。近10年來人均糧食消耗量在320～400 kg，與世界糧食人均消耗量350～400 kg相近。2012年中國糧食進口超過7000萬t，其中玉米、小麥和大米的凈進口量分別為515.7萬t，368.9萬t和206.5萬t。2013年進口糧食數量估計超8000萬t，2014年進口糧食數量預計過億噸。

（3）國家糧食補貼金額巨大，但落在種糧農民手中的僅為14%[4-6]。2012年中國糧食直接補貼總金額達到1642億元，占國家財政支出比率1.31%。其中農資綜合直補為1071億元，是糧食直補金額的7.09倍。農民增收效應不明顯，農民種糧積極性不高。從2004年國家執(zhí)行糧食直接補貼以來，農民人均年純收入從2004年的2936.4元增加至2010年5919元。但農民農業(yè)收入為1723.49元，僅占純收入比重29.11%，造成農民種糧的意愿極低。現在有些可種兩季稻的地方改種一季稻，甚至出現拋荒的現象。

（4）中國糧食儲備以央企—中央儲備糧食管理總公司（簡稱中儲糧）為壟斷地位，糧食主生產區(qū)省、縣二級糧儲企業(yè)處于弱小地位[7-10]。中儲糧享受國家高額糧食補貼中的大部分，同時在糧價上漲時在糧食銷售中謀利，在糧價低迷時用“政策性虧損”由國家埋單，形成“旱澇保收”的“計劃經濟孤島”。近年來對中儲糧的負面報導不斷，糧價高時與地方糧企爭購搶糧，糧價低時與地方糧企爭“保價托市”補貼款，利用“托市糧”空買空賣，利用“陳化糧”報損，將臨時儲備糧和托市糧轉為中央儲備糧對外銷售等手段獲得數百億利潤。尤其是保管不善造成糧食霉變、自燃直至火災等，管理犯罪常現。

（5）中國糧食部分產區(qū)耕地污染，生產的糧食安全性受到質疑。中國耕地重金屬污染（鎘、鎳、砷、鉛、汞含量超標）率達19.4%，土地總超標率16.1%，其中重度污染點位達3.1%，重污染企業(yè)及周圍土地超標36.3%。但國家仍要求“維護農民利益”，要求污染區(qū)內耕地照常種糧、賣糧，中央糧庫照常收購。這樣糧食質量安全問題日益顯現。

2 中國糧食安全生產現狀造成原因分析

中國糧食安全最為凸顯問題是，從事糧食生產過程的三方（中央政府、地方政府和農民）中的兩方（地方政府和農民）對種糧、保護耕地處于消極的態(tài)度，主要原因就是經濟利益分配不公，城市掠奪了農村的經濟利益，經濟發(fā)達地區(qū)掠奪了糧食生產地區(qū)的經濟利益，中儲糧掠奪了地方糧企利益。這種掠奪的方式，就是通過獲取控制土地使用方式而產生巨大收益差額形成。

2.1 城市“掠奪”農村的經濟利益

城市對農村進行“掠奪”的經濟利益主要表現在3個方面。（1）城鄉(xiāng)土地價值的巨大差異，造成城鎮(zhèn)土地邊際收益超農村土地邊際收益數萬倍。城鎮(zhèn)土地出讓價達數百萬/每畝，地方政府每成交一畝土地即可獲得數十萬的財政收入，而農村即使“宅基地可以買賣”，“土地可以流轉”所獲得收入，比起城鎮(zhèn)，尤其是大城市而言，是微不足道的，種糧的土地效益僅百、千元。所以這就是地方政府保護農田的消極性，發(fā)展房地產的積極性的原因所在。（2）政府對城市配套建設的投入巨大，水、電、氣、交通、食品等明、暗補貼使得城市的一些生活必需品價格（如：電、液化氣、食品、食物）比農村低廉，農民生活保障面遠低于城市居民。（3）農民生產的農產品定價由城市需求定價，而不是按農產品實際成本加利潤定價。故當城市需求定價低于農產品成本時，農民只好讓種植物爛在地里。城市任何產品和任何服務都可以按成本加利潤的方式進行定價，如果不能得到利潤，即轉產，這是造成中國農業(yè)改革難以持續(xù)的根本原因。

2.2 經濟發(fā)達地區(qū)“掠奪”不發(fā)達地區(qū)的經濟利益

經濟發(fā)達地區(qū)根據地理優(yōu)勢、科技優(yōu)勢、政策優(yōu)勢在本區(qū)域土地上制造高利潤、高價值的產品，同時從農業(yè)產區(qū)轉入低價勞力和低價農產品。一畝糧按最高稻產量1000 kg計算，加工成大米僅為700 kg，按每公斤3元（產地價）計算僅得2100元收入，除種子、化肥、農藥、勞力成本之外，種糧純收入僅只百余元，遠低于一臺手機的純利潤。在沒有其他有效方式調節(jié)經濟利益不平衡的條件下，高價值產品就會吞噬低價值產品的經濟利益，經濟發(fā)達掠奪不發(fā)達地區(qū)的經濟利益，實現隱蔽化的軟掠奪。從事耕種的農民寧愿土地落荒，到經濟發(fā)達地區(qū)打工。農民種田沒有積極性，“糧食大縣，財政窮縣”是一個普遍現象[11-12]。

2.3 中央農企（中儲糧、中儲棉、中儲肉）“掠奪”地方政府和農企的利益

中央農企即承擔穩(wěn)定物價，保護農民利益，保障糧食安全，負責全國糧食流通、宏觀調控的政策性任務，同時有擔任牟取利潤、保值增值的企業(yè)功能。這就要與地方政府和地方農企爭奪利益，又爭國家補貼的優(yōu)勢和高收益可能性，中儲糧在糧食收購占全國糧食企業(yè)收購總量的比例約為30%，而國家糧食補貼占有比例超過50%。

3 政府建立以糧食生產為主體的安全保障體系

中央政府把除港澳臺之外的其他32個省、直轄市劃分為13個糧食主產區(qū)，9個主銷區(qū)和10個產銷平衡區(qū)。根據1995年出臺的糧食政策，糧食生產由各省省長負責，“米袋子”儲糧也由省長負責。但糧食儲備工作則有中央和地方兩套儲備系統(tǒng)并存的情況，存在一個邏輯矛盾，即糧食重復儲備，權責劃分不清，政府糧食補貼效率低下，主產區(qū)與主銷區(qū)沒有自主經營權。

3.1 儲備目的為確保商品的市場經濟功能

中央應改革“儲備”的目的和方式，確保商品的市場經濟功能。中國的商品儲備大多為了“平抑物價”，“保障市場”。而發(fā)達國家大部分儲備都是以戰(zhàn)略儲備為目的，而不是為了影響市場。發(fā)達國家的儲備功能社會化，例如美國糧儲3/5由農場主儲存，2/5由民營商企儲備。政府僅給儲方一定的財政補貼，即可購買到高效的儲備服務。中國儲備功能則是央企為主，地方政府為輔的方式[13-15]。

3.2 下放權利，集中精力指導監(jiān)督

中央推進“行政瘦身改革”，把商品等市場經濟相關的儲備下放到省、縣企業(yè)，民間共同儲備。取消農業(yè)央企，把現有中儲糧等企業(yè)歸給省、縣地方轄管，各省有農業(yè)種植和銷售的自主經營權。糧食等農產品完全進行市場調控，用市場經濟評、調整糧食價格和品種。產糧省（區(qū)）可自主定糧價和出省量，也可以從糧食經營中提高糧食產品增值，如畜牧業(yè)和食品生產業(yè)等，提高糧食生產區(qū)生產的積極性。主銷省可由市場自主決定從何地收購糧食的種類和數量。如糧食產區(qū)東北三省，也可向俄、日、韓出口糧食，廣東、海南由越南、泰國等東南亞糧食出口國購買糧食，減少糧食物流成本。中央政府糧食局在整個過程中起指導、監(jiān)督、備案功能。

3.3 中央糧食直接補貼政策

按糧食總產量和質量以一定比例下發(fā)各農業(yè)省，由地方政府按比例直補給種糧戶，并以補貼促進農機發(fā)展，促進農田建設，保證地方糧企儲糧和農副產品生產[16-17]。地方政府是接“地氣”的機構，清楚知曉糧食生產成本和銷售成本，可準確定糧食直補到種糧農戶的數額。對于受污染的耕地，可改種經濟作物等，減少全國糧食總產量，去糧食庫存，不再實行托市糧等收購，2～3年內，市場就會恢復糧食價格。根據不同糧食種類、產量、質量、當地經濟水平等因素，調動農民種糧積極性，而不是直補給土地承包者手中。同時補貼過程在中央監(jiān)督下，一定可保證基本農田數量不減少，農業(yè)經濟有發(fā)展，糧食安全有保障[18-19]。

3.4 保證產糧大戶，省、地縣農企儲糧

中國農村都有儲糧的優(yōu)良傳統(tǒng)，對于當年不賣新糧，儲糧以待行情的個人、企業(yè)，政府應以儲糧成本補貼。儲糧于農村社會可保證當地糧食供給安全，減少糧食產后的損耗[20]。

4 討論

中國自古就有儲備糧食的傳統(tǒng)，由農戶、縣、府、省、中央都有糧庫。但在社會主義市場經濟中，“糧食國儲”成本成為市場經濟中的一塊“特區(qū)”，除此外，“棉花”、“豬肉”、“食鹽”、“食用油”，甚至“茶葉”等國儲制度都以“中儲糧”方式誕生。這種計劃經濟的怪胎是由中央商務部、財政部、農業(yè)部和央企為主推手，各行業(yè)協會為助推手而產生。這需要中央政府進行更深入，更有力的第二次政改，真正放權地方政府，扶助地方農企，直補糧食生產者，助力農業(yè)生產大戶，糧食安全的真實體系才可保證。這是第二次改革。最終改革的目標應各級政府均放權于糧農和糧企，放權于社會，這個目標一定要實現。

參考文獻

[1] 陳印軍，易小燕，方琳娜，等.中國耕地資源及其糧食生產能力分析[J].中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2012，33（6）：4-10.

[2] 盛逖.中國糧食補貼績效評價及對策研究[J].中國財經政法大學學報，2013（5）：136-141.

[3] 中華人民共和國國家統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局農村司高級統(tǒng)計師黃加才解讀糧食增產[EB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjfx/sjjd/t20131129_402931553.htm，2013-11-29.

[4] 趙昕.糧食直補政策與農民增收問題研究[J].財政研究，2013（5）：51-54.

[5] 趙云旗.中國糧食直補政策“效應遞減"問題研究[J].經濟研究參考，2012（33）：3-17.

[6] 樊琦，賀偉.區(qū)域糧食直補方式與增產績效研究[J].宏觀經濟管理，2013（2）：45-47.

[7] 武拉平，田甜.基于貿易視角的新形勢下中國糧食安全研究[J].農業(yè)展望，2013（4）：66-70.

[8] 康涌泉.基于糧食安全保障的糧食主產區(qū)利益補償制度研究[J].河南師范大學學報：哲學社會科學版，2013（4）：74-76.

[9] 曾靖.中國多角度糧食區(qū)域劃分及糧食安全形勢分析[J].湖北農業(yè)科學，2012（11）：2397-2400.

[10] 羅光強.中國糧食主產區(qū)糧食安全責任實現的路徑及對策[J].經濟縱橫，2012（1）：84-87.

[11] 曾靖，姜學勤.農民收入與糧食安全協調發(fā)展研究[J].調研世界，2012（3）：42-45.

[12] “保障糧食安全與提高農民收入”課題組. 保障糧食安全與提高農民收入的思路[J].宏觀經濟研究，2002（38）：55-59.

[13] 呂新業(yè)，冀縣卿.關于中國糧食安全問題的再思考[J].農業(yè)經濟問題，2013（9）：15-24.

[14] 羅斌.國外糧食安全管理的經驗與借鑒[J].經濟學家，2012（9）：97-102.

[15] 張茂林，柳勁松.當代西方行政改革的基本趨勢及啟示[J].重慶行政，2007（5）：62-64.

[16] 馬曉河，藍海濤.加強中國糧食綜合生產能力和糧食安全保障建設[J].宏觀經濟管理，2008（11）：31-34.

[17] 萬寶瑞.增加農民收入和確保糧食安全的戰(zhàn)略對策[J].農業(yè)經濟問題，2004（4）：4-8.

[18] 馬文杰，馮中朝.國外糧食直接補貼政策及啟示[J].經濟縱橫，2007（11）：67-69.

[19] 李英，趙文報.開放條件下糧食進口對中國糧食安全的影響及對策[J].對外經貿實務，2013（8）：26-29.

[20] 何安華，劉同山，張云華.中國糧食產后損耗及其對糧食安全的影響[J].中國物價，2013（6）：79-82.