新生代農民工學習權保障與社會治理創新的邏輯關系探析

吳結

摘 要 新生代農民工學習權保障與社會治理創新是互為關聯的概念，彼此之間存在著辯證的邏輯關系。學習權保障機制建設的目的不僅在于推動區域經濟發展和提高新生代農民工經濟生活水平，更重要的是通過對新生代農民工學習權的有效保障，來推進社會治理創新，最終實現社會和諧與新生代農民工個人生活幸福。

關鍵詞 新生代農民工;學習權;保障;社會治理;創新;邏輯關系

中圖分類號 G725 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）28-0060-04

1985年，聯合國教科文組織（UNESCO）通過《學習權宣言》，正式提出“學習權”概念，并認為是與生命、財產、自由并列的最基本人權之一[1]。由此可見，學習權是包括農民工在內的任何社會個體不可剝奪的最基本人權之一，學習權行使是新生代農民工改變弱勢境遇的重要途徑，新生代農民工學習權保障是社會治理創新的應有內容。

一、新生代農民工學習權的社會屬性

（一）產業轉型升級對新型產業工人的需求

近年來，長三角、珠三角、京津冀等經濟發達區域大力實施“產業轉型升級”戰略，逐步轉移出傳統的勞動密集型產業，發展資本、技術密集型產業。產業結構調整對勞動力素質提出更高的要求，更多的企業和用人單位需要受教育程度更高并且掌握一定專業技術技能的勞動力。因此，從推動經濟社會發展需求的角度，有必要通過各種途徑提高新生代農民工的綜合素質，使他們能夠適應新的、技術含量更高的工作崗位，最終轉化成具有持續學習能力和發展能力的新型產業工人。要實現這一目標，首先是幫助新生代農民工充分認識學習對自身生存和發展的重要意義，樹立起持續學習意識;其次是聚合社會資源來保障新生代農民工能夠有條件自主學習，或有機會、有條件接受到更高的學歷教育和更好的職業技能培訓。

（二）城鎮化快速發展所帶來的農業人口流動

世界各國農業勞動力轉移模式的共同特點是：工業化與城鎮化進程基本同步，轉移農業勞動力“進廠就業”與“進城生活”保持協調發展[2]。工業化與城鎮化都對農業勞動力人口提出較高需求，農業勞動力人口的流入又極大推動城鎮化深入發展。據統計，在浙江、北京、上海、天津和廣東，農民工流入對城鎮化的貢獻率分別達到30.7、27.9、24.7、24.4、18.6個百分點[3]。與老一代農民工相比，新生代農民工大多數都沒有從事農業生產的經歷和掌握相應的技能，他們對城市的依賴感和歸屬感都相對更為強烈，是推動城鎮化的主體力量。因此，從推動城鎮化健康發展的角度，不僅要給予新生代農民工良好、公平的就業環境，而且還要充分保障其學習權利，讓他們能夠“隨時、隨地、隨人”地從事學習，并與其他市民平等地享受到各種學歷教育、技能培訓、社會文化生活教育等，在知識和技能上具備“市民”的素質和資格。

（三）和諧社會建設尊崇社會個體的基本權利

和諧社會倡導人與人、人與自然、人與社會的和諧，尊重和保護每一個社會個體的基本權利，以促進人的全面發展進而促進社會和諧穩定為使命。新生代農民工作為現代城市的重要成員，理應同其他成員一樣，從事體面的工作，實現體面的生活，以主人翁的心態遵守城市生活的規范，履行相應的職責。因此，從推動和諧社會建設的角度，保障新生代農民工學習權一方面可以使他們在綜合素質上符合“新市民”身份，獲取其他城市居民的認同，有利于雙方的和諧相處;另一方面，可以使他們盡快熟悉城市生活的規則，自覺自愿地參與城市建設和維護城市穩定，并在很大程度上有效減輕城市管理的成本。

二、新生代農民工學習權保障是社會治理創新的重要內容

社會治理創新把增進人民福祉作為出發點和落腳點，為社會成員提供發展的平臺和機會，及時回應人民群眾的多層次利益訴求，視價值主體即人民的需要、利益能否得到滿足以及滿足的程度作為自身價值追求[4]。社會治理創新的目標就是要改善民生，保障和實現每一個社會個體的基本權利。社會治理創新的提出與我國城鄉一體化發展和經濟結構調整升級密切相關，這就決定著新生代農民工學習權保障是社會治理創新的重要內容。

（一）保障新生代農民工學習權有助于營造良好的社會秩序

根據全國總工會的統計，我國新生代農民工總數約有1億人，已占到全國職工總數的近一半比例，他們在關鍵層面影響著經濟發展、政治動態和社會生活[5]。如前所述，新生代農民工具有許多與老一代農民工不同的新特征，如個體意識更強、受教育程度更高、對待不公平待遇反應更強烈等，新生代農民工更傾向于采取實際行動（包括個體行動和群體行動）去維護自己的權益。保障學習權直接體現了社會對新生代農民工基本人權的尊重，賦予他們學習的機會和條件，幫助他們為自己爭取美好的未來，這在一定程度上能夠消除新生代農民工對當前工作或生活困境的消極心理，緩解社會矛盾，維護良好的社會秩序。

（二）保障新生代農民工學習權有助于完善現代公共規則

衡量一個社會公共規則完善與否的重要標志，就在于公共規則是否保障了社會最底層、最弱勢群體的合法權益。新生代農民工目前尚屬于社會弱勢群體，他們更迫切希望依靠公共規則來保障其各項權利。根據馬斯洛需要層次理論，新生代農民工的學習需求屬于較高層次的需求，新生代農民工可以通過學習提高其自我生活保障能力，可以獲得他人的接納和尊重，實現人生價值目標。在現實生活中，新生代農民工學習權的行使會遇到種種障礙，其中相當部分為體制性障礙，即有關公共規則在設計上或運行上存在著缺漏。為此，對新生代農民工學習權的保障最大限度地體現了現代公共規則的公共性、平等性，并且通過檢驗保障的實施成效，能夠不斷推進現代公共規則的自我完善。

（三）保障新生代農民工學習權有助于推動社會管理機制創新

保障新生代農民工學習權首先是要理順和規范社會管理各部門如教育管理部門、人力資源和社會保障部門、科學技術部門、住房和城鄉建設部門、各行業管理部門以及工會組織等之間的權責利關系，形成一個有效的管理工作機制，提高各部門的協同效能。保障新生代農民工學習權還需要對社會各種教育資源進行整合，由于各級各類教育資源都有不同的利益歸屬，資源整合不可避免地成為一個社會統籌問題，必然推動相關社會統籌管理機制進行變革創新。最后，保障新生代農民工學習權的過程也是吸納新生代農民工參與社會管理的過程，特別是在有關新生代農民工就業、教育等政策文件制訂中，充分征詢新生代農民工的意見或建議，把他們的主張和利益訴求融入到具體政策文本中，這對于提高政策文本的質量和今后的實施成效具有重要作用。

（四）保障新生代農民工學習權有助于健全社會保障制度

在談及某一區域教育公平發展或教育均衡發展問題時，“新生代農民工”有著較高的出現頻率，但往往只是作為前綴即“新生代農民工子女”形式出現。如在全國義務教育發展基本均衡縣（市、區）、各省推進教育現代化先進縣（市、區）等教育發展評估中，重要評價指標包括新生代農民工子女在當地入學率、就讀公辦學校率等，而專門針對新生代農民工受教育或學習情況則沒有相應的評價指標。目前，有關新生代農民工的社會保障范疇主要包括勞動保障、醫療服務保障、社會保險等，新生代農民工的教育培訓或學習保障不在其中。為此，有必要將新生代農民工自身學習狀況納入區域教育評價指標體系，以此推進新生代農民工學習權社會保障制度的建立和健全，并將學習權保障內容直接納入新生代農民工社會保障體系。

三、新生代農民工學習權保障與社會治理創新的現實關系

首先，一批政策文件相繼出臺實施，包括2003年由農業部、勞動保障部、教育部、科技部、建設部、財政部聯合頒布的《2003-2010年全國農民工培訓規劃》，重點對擬向非農產業和城鎮轉移的農村勞動力開展轉移就業前的引導性培訓和對已進入非農產業就業的農民工進行崗位培訓，隨后國務院辦公廳發文予以轉發;國務院辦公廳于2010年出臺《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，提出建立統一的農民工培訓項目和資金統籌管理體制;此外，在《國務院關于解決農民工問題的若干意見》《中共中央、國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》等政策文件中都提出有關做好農民工培訓工作的具體要求。其次，一批新生代農民工繼續教育項目得到推進實施，如教育部在2005年發起的“一村一名大學生計劃”，通過借助廣播電視大學遠程教育手段大力推進高等教育向農村地區延伸，培養了一大批具有較高科學文化素養的農村勞動者;人力資源和社會保障部于2014年出臺《農民工職業技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》，著力把農村新增勞動力培養成為高素質技能勞動者;還有一些區域性項目也得到開展，如廣東省2010年推出新生代農民工骨干培養發展計劃（簡稱“圓夢計劃”），每年招收1萬名新生代農民工接受繼續學歷教育，培養出大批適應區域產業轉型升級需要的新型高素質產業工人。

但從總體情況上看，新生代農民工學習權保障還存在很多不完善的地方。首先，很長一段時期以來，關于新生代農民工問題的探討和研究，其出發點主要是經濟性立場，即聚焦在如何把新生代農民工轉化成更為優質的生產勞動力資源方面，這雖然能夠提升新生代農民工的經濟地位，但同時卻忽視了新生代農民工融入城市的個體需求以及社會和諧發展的需求，出現對進城農民工“經濟性接納，社會性排斥”的社會管理怪局[6]。通過分析上述政策文件和有關繼續教育項目，不難發現它們的共同立足點不是從社會和諧發展的角度，而是圍繞服務產業發展需要來保障新生代農民工培訓權益，忽略了學習權行使及保障對于推進社會治理創新和實現新生代農民工個人幸福生活的意義。其次，新生代農民工學習權在很大程度上還不屬于完全意義上的法定權利。當前，有一種較為被普遍認同的觀點是學習權分為兩種類型：一是主動學習權，二是被動學習權即受教育權。《中華人民共和國憲法》第46條規定，“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務”;《中華人民共和國教育法》第9條規定，“公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會”;《中華人民共和國職業教育法》第9條規定，“公民有依法接受職業教育的權利”，這三部法律所涉及到的都是有關受教育權問題。因此，我國關于學習權的法律賦予還不完整，只覆蓋受教育權，而缺乏對社會個體主動學習權的賦予和保障。再次，因為法律規定缺失的原因，新生代農民工受教育權和學習權的關系尚未被準確區分，從而無法科學界定新生代農民工學習權的內涵，無法全面剖析新生代農民工學習障礙的成因，最終無法提出有針對性的保障機制建設措施。最后，很多地方的社會治理創新規劃或方案中出于狹隘的城鄉一體化建設思路，只把本地戶籍農民工權益納入保障范疇，沒有觸及新生代農民工權益保障問題，就是有所觸及又往往缺少相應的資助機制和督導機制，造成實施成效甚微。

四、兩者邏輯關系與現實關系相統一的實現方式

（一）加強新生代農民工學習權保障的法律法規建設

我國首先要加強公民學習權的法制建設，加快修訂《教育法》《職業教育法》《高等教育法》等法律，增加學習者的學習自由和個性發展方面的權利規定。同時，在地方性教育政策法規制訂中，要注意克服單純基于經濟效益考慮的工具主義傾向，明確規定有關對新生代農民工等社會弱勢群體學習權保障的內容，保障他們不僅獲得各層級教育培訓機會，而且能夠獲得終身學習的機會和條件，滿足其就業、發展、生活等綜合性需求。

（二）構建覆蓋新生代農民工的區域終身學習體系

隨著2014年教育部等七部門聯合發布實施《關于推進學習型城市建設的意見》，我國正逐步興起區域終身學習體系構建的高潮。《意見》中著重提出要建設一批學習機會開放多樣、學習資源豐富共享的學習型城市，要積極開展農民工教育培訓，促進農民工融入城市社區，推動社會治理創新。一是定期開展新生代農民工培訓需求調查，在此基礎上建立層次多樣、學習形式靈活、費用低廉的職業培訓體系，培訓內容應覆蓋技能培訓、生理健康、心理輔導、休閑娛樂、人際交往、社區文化教育等，增強新生代農民工培訓的實效性。二是向新生代農民工免費開放地方公共教育資源，給予新生代農民工與城市人同樣的社會公共服務，將新生代農民工教育培訓工作納入城市文明和公共規范的軌道[7]。三是發揮四級社區教育網絡的主渠道作用，支持新生代農民工以社區居民身份參與學習，建立新生代農民工終身學習檔案。四是加強政府投入力度，將新生代農民工職業培訓、社區教育資金列入財政預算，建立起常規的政府財政支持機制。五是強化企業責任，在相關政策文件中明確規定企業在新生代農民工學習權保障方面的義務和職責，同時制定如稅收減免等政策，激勵企業參與新生代農民工培訓。

（三）健全新生代農民工社會保障體系

新生代農民工能夠成為“市民”的重要標志，就是享有同城市人相同的子女教育、醫療、就業、住房等合法權益，也只有在這些合法權益得到了充分保障基礎上，新生代農民工才有精力和興趣參與各種終身學習活動。此外，應適時擴大新生代農民工社會保障體系所涵蓋的內容范疇，直接把學習權保障作為必不可少的項目納入新生代農民工社會保障體系，并制訂配套的保障標準和保障機制。在有條件的區域，可以設立開放式的新生代農民工學習權保障基金，作為政府財政投入的補充，用于資助新生代農民工繼續教育項目、學習資源建設、學習平臺建設等。

（四）完善地方政府社會治理創新績效評價體系

社會治理創新的主要目標之一就是鼓勵和保障每一個公民平等、自由地發展，以此實現人與人、人與社會的和諧。為此，地方政府社會治理創新績效評價體系應著重把新生代農民工等社會弱勢群體的學習權保障成效納入其中，重點評價四個方面：一是社會發展成果是否更多更公平地惠及新生代農民工終身學習環境改善;二是新生代農民工通過學習培訓，參與社會事務管理的意識和水平是否得到有效提高;三是新生代農民工通過學習培訓，精神文化需求是否得到滿足，道德水平是否得到提升，生存條件是否得到改善;四是新生代農民工通過學習培訓，對城市的認同感和歸屬感是否得到增強。

參 考 文 獻

[1]侯志軍，徐紹紅.大學生學習權的內涵、價值與實現[J].現代大學教育，2012（6）：98-103，113.

[2][3]陳蘭.新生代農民工的發展和歸宿[M].北京：法律出版社，2013：30.366.

[4]董業東.論社會治理創新的價值維度[J].山西煤炭管理干部學院學報，2014（4）：169-171.

[5]王同信，翟玉娟.深圳新生代農民工調查報告[M].北京：中國法制出版社，2013：11.

[6]崔傳義.當前農民工社會管理的突出問題與政策建議[J].重慶工學院學報，2005（10）：7-12.

[7]陳文龍.現代化視野下新生代農民工繼續教育問題研究[J].繼續教育研究，2010（9）：10-12.

Analysis on the Logical Relations of Learning Right Protection of New Generation Migrant Workers and Social Governance Innovation

Wu Jie

Abstract ? Learning right protection and social governance innovation are two correlative concepts， which has dialectical logical relation. Promoting regional economy development and improving the economic-living level of new generation migrant workers are two aims of learning right protection mechanism construction. But the primary aim of the construction of learning right protection mechanism is to promote social governance innovation and realize the social harmony and the personal happy life of new generation migrant workers.

Key words ?new generation migrant workers; learning right protection; social governance innovation; logical relation

Author ?Wu Jie， researcher of Open University of Guangdong （Guangzhou 510091）