中國能源安全及對策

彭倩　姚蘭　胡國松

[內容摘要]隨著世界能源格局的新一輪變革，能源供應和生產格局同時呈現“多極化”、“多元化”局面，能源權力中心分散化越明顯。作為世界能源生產、消費和貿易大國的中國，能源的安全問題面臨對外貿易依存度持續走高、運輸安全不確定性因素增加、能源地緣政治經濟環境更復雜、能源外交等諸多挑戰。本文從協調能源消費大國之間關系，加強能源進口供給多元化和油氣進口基礎設施建設，做好能源安全的區域戰略布局，高效開發頁巖氣等可再生能源，推動能源價格市場化改革以及提升國際能源話語權等方面，提出了世界能源新格局下我國加強能源安全的對策。

[關鍵詞]能源安全；社會發展；優化配置

一、引言

進入21世紀以來，世界能源版圖同時呈現“多極化”“多元化”局面。世界能源格局的變化雖然給中國能源安全提供了一些機遇，但更多是面臨一系列新挑戰：2013年，中國從中東進口原油量高達1.46億噸，占石油總進口量的52%，中國前十名原油進口國中，中東國家占據六席。可是，該地區常年伴隨著不穩定因素，尤其是目前伊拉克局勢或將進一步惡化。與此同時，中國與中東的能源合作還面臨著來自美、歐、日等國的激烈競爭與挑戰。中國近海（南海、東海）石油資源開發也受到周邊國家的強力阻擾。如何在紛繁復雜的形勢下確保中國石油供應的穩定，維護中國自身利益和保障自身能源安全？是我們需要認真考慮的重大戰略性問題。

二、文獻綜述

隨著世界能源格局的深度轉變和石油、天然氣進口量上升，中國在持續不斷的經濟高速增長下，需要通過制定新的能源政策來保障能源安全。一方面，中國有必要完善能源戰略儲備、提高石油運輸的利潤率、增加海外投資、拓展海外來源以保障能源安全；另一方面，應積極改變現有的能源消費、生產方式，降低石油消費量，避免因石油的短缺而影響未來社會的可持續發展。而加強傳統能源向新能源的轉變，改變對石油及其他化石燃料的過度依賴狀況、建設跨國石油管道、降低能源消耗率、建立區域能源使用、供給平衡系統，并提高能源選擇的多樣性是解決中國能源安全危機的一種新思路。

在世界能源格局轉變的大背景下，中國首先應該維護石油安全。針對本國非常規能源的儲藏特點，研究開發相應的新技術實現對非常規油氣資源的大規模開采，成為我國常規油氣資源的戰略性補充。同時，應順應未來十年內世界石油貿易增長、中東和亞太地區聯系將會更加緊密的趨勢，立足于中東，實現進口的多元化并加強國際合作。也有學者提出，應在打造能源支點國家優化布局的同時，構建“以中東-中亞-俄羅斯帶為中心，以非洲、美洲為側翼”的中國油氣供應格局。其次，為了應對能源格局的變化，應該推動能源領域及科技研發，掌握未來能源發展的主動權，并積極調整能源結構：大力開發可再生能源，大力推進水、風、太陽能等多種發電形式，積極利用生物質能。

綜上所述，國內外學者對世界能源格局轉變的研究著述較為豐富。國外研究都立足于全球大局的角度，從宏觀上分析了整個世界能源轉變動因及趨勢，對中國在世界能源新格局下受到的影響及對策的研究比較少，且針對性和系統性不足。國內學者從能源安全角度，對當今能源格局下中國能源安全的影響因素、存在的問題以及解決的方案都有所研究。但總的來說，從世界能源權力中心轉變的角度和國家戰略層面探討中國能源安全的研究較少。

三、世界能源變局下我國能源安全環境分析

（一）能源安全含義的新變化

迄今為止，國內外學術界關于能源安全還沒有一個統一、明確的定義。從能源資源學范疇看，傳統的能源安全是指以支付得起的價格獲得的充足的能源供應。國際能源機構（IEA）則將能源安全的核心定義為“穩定原油的價格以及供應”。美國政府在《國家能源政策》中則把能源安全作為美國貿易和外交政策重要部分，強調能源安全“依賴于國內外有效的能源供應”。外國學者認為，地理、需求和供給等技術與經濟因素的任何變化都有可能導致國際能源安全受到威脅，而地緣政治等一些非經濟因素在保障能源安全方面也存在不可忽視的作用。我國學者則認為，能源安全需要由能源供給來保障，能源外交安全對保障能源安全也具有非常重要的作用，能源安全的風險主要來自于價格和市場風險。但也認同“能源安全是以可接受的成本享有充足的能源供應”。本文的能源安全主要是指石油安全，包括石油的供給安全、進口安全、運輸安全以及地緣政治安全。

（二）中國能源安全的優勢與劣勢

從內部環境考察，中國能源安全的優勢主要表現在三個方面：

首先，制度和體制優勢，即能夠實現“集中力量辦大事”。20世紀60年代中國“基本實現石油自給”的“大慶石油會戰”及后來的“勝利石油會戰”、“吐哈石油會戰”、“塔里木石油會戰”就是具體反映。

其次，中國能源自給率一直保持較高水平。有資料顯示，改革開放以來，能源自給率2006年首次跌破90%，2007年跌至最低的88.2%的水平。此后再次回升，2010年以來一直維持著91.4%的自給水平。石油、天然氣在能源消費結構中的比例較低，對能源自給率的影響有限。

最后，中國是石油生產大國，國內應急供應有較強保障。在歷次世界石油危機、中東地緣政治形勢突變和海灣戰爭等世界危機事件中，中國能夠在國際上保持靈活獨立的政治地位，從容自若、積極主動應對，國內經濟也未受太大影響，很大程度上因為中國是世界第五大產油國，手中握有近2億噸石油。

中國的劣勢也可歸納為三點：

首先，總量和結構性困境。2009年，我國能源消費總量超過美國成為世界上第一大消費國，約占全球消費總量中的22%。其中煤炭消費占全球總量的50.22%，是世界上最大的煤炭消費大國家。以煤為主的能源消費結構不僅使我國的能源安全存在隱患，同時也帶來了嚴重的環境和社會問題。

其次，能源利用效益不高。有資料顯示，與世界發達國家相比，我國單位GDP能耗是日本、美國的四五倍。電力、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高百分之三、四十；家電業平均單位能耗比國際先進水平高30%～90%。

最后，石油進口依存度節節攀升。自1993年成為石油凈進口國以來，我國對外依存度不斷攀升。2012年全年我國的原油進口量已經達到2.713億噸，石油進口的依存度達58.7%。據國際能源署預算，2030年中國石油依存度將高達82%。

（三）中國能源安全面臨的機遇與挑戰

隨著世界能源格局的深層次轉變，中國維護能源安全的努力既面臨較好的機遇，也面臨巨大挑戰。

我國能源安全面臨的機遇主要表現在：

（1）隨著美歐能源需求將逐步下降，中東、加拿大、俄羅斯等能源出口方都在更加積極地尋找需方，這使我國進口能源特別是石油有了更多選擇。中國2010年取代美國成為沙特最大的石油出口國就是很好的證明。同時，美國可能主要依靠西半球解決能源供應，未來中東將更加依賴以中國為代表的亞洲能源消費需求。

（2）新格局將有利于我國大力開展對非、拉等地區的石油投資。非洲國家是我國的友好合作伙伴，建立了長期的文化、經濟交流，與其進行油氣合作談判將會比較容易，也能達成一致協議。我國是一個社會穩定的大國，資本實力雄厚，也有自己的一套較為完善的油氣勘探模式，而且我國作為發展中國家的“好大哥”形象使投資進行順利。

（3）新格局有助于促進我國對外能源合作更好更快地發展。一方面，我國能源特別是石油需求旺盛，且有充足的資金；另一方面，資源國有強烈的利益沖動，世界各國都希望參與我國的能源合作。過去，與我國進行能源合作的國家主要是發展中國家，合作質量不高。今后可與美國等在頁巖油和頁巖氣等方面進行合作。

我國能源安全面臨的挑戰主要表現在：

（1）中國能源外部供應風險最大的挑戰來自美國。一方面，美國力圖控制和左右世界能源供給。如污蔑伊朗為“邪惡軸心”、借阿富汗戰爭滲透到中亞地區。另一方面，借口打擊恐怖主義，在中國能源的“海上生命線”馬六甲海峽上巡邏，力圖控制中國海上石油生命線。同時阻止或唱衰中國與哈薩克斯坦等國的石油合作項目。

（2）進口源地相對集中使能源供應安全風險較高。我國現在主要的石油供給國在非洲、中東等國家，但是這些國家和地區存在不同程度的動蕩，在政治和經濟上極其不穩定。經濟學人智庫2012年發布的全球158個國家和地區的和平指數表明，由于我國的主要石油供應國的組織沖突、政治不穩定、與鄰國關系不融洽等國情，使得其和平指數排名大多靠后，這間接地表明這些國家能源出口存在不穩定性。

（3）復雜的國際和周邊環境使我國與周邊國家能源競爭處于“臨界”狀態。新格局能源消費的競爭將更加激烈。中國不僅要與北美、歐洲等石油消費國展開能源再分配的競爭，同時也要面臨與日本、印度、韓國等石油凈進口國進行能源購買的搶奪。能源問題政治化傾向將更為加強，中國面臨的周邊環境也將趨于復雜。在美國支撐的重返亞太戰略下，菲律賓、日本等周邊國家正在不斷地挑釁我國的領土、主權，爭奪我國海上石油資源。此時如何以高度的政治智慧、靈活的政治手段，同周邊鄰國、歐美大國等國家解決好貿易、能源、領土爭端，是我國在新格局下面臨的重大挑戰。

（4）供需格局變化使能源外交關系重構面臨挑戰。我國在積極參加全球能源治理，與發達國家共同維護全球能源安全的同時，也面臨發達國家通過能源安全對我國的政治、經濟、軍事等方面進行干涉與影響的風險。與此同時，我國和發展中國家之間，已經變成了投資國與東道國的經濟關系。國家之間的經濟關系發生變化，也必然會導致國家之間的政治關系有所改變。在全球能源利益格局變動下，如何處理好與發達國家、發展中國家相互之間在政治、經濟、軍事等方面的各種利益關系，將會是我國在能源外交上面臨的又一新挑戰。

（5）中國能源安全面臨非傳統安全的挑戰。能源與各種非傳統安全因素交織在一起。恐怖主義、宗教極端主義、分裂主義、跨國犯罪、環境生態等非傳統安全威脅因素都與能源因素密切聯系。

四、世界能源變局視角下維護我國能源安全的對策

2014年5月21日，習近平在亞信上海峰會上提出了“共同安全、綜合安全、合作安全、可持續安全”的新安全觀。按照這一新觀念，我們認為，維護中國能源安全應從以下幾個方面入手：

（一）協調與世界能源生產和消費大國的能源安全關系

當今世界，各國的能源安全存在著各種相關性，任何一種通過損害他國的利益來尋求本國能源安全的方法都是不可取的。因此，我國應該在追求自身能源安全的同時，與其他各國建立良好的國際能源關系。尤其是在與美國、俄羅斯、加拿大、日本、印度、伊朗、沙特等在能源供需中擁有特殊優勢的能源大國相處時，我國應認識到安全的國際能源環境離不開這些能源大國家的保障，應該從更深層次的角度重視和這些國家之間的國際關系。通過綜合運用外交、經濟、政治等多種手段，差異化對待具有不同能源外交利益訴求的國家，構建有利于中國能源安全的國際外交關系。

（二）促進能源進口供給多元化和油氣進口基礎設施建設

能源供需矛盾是多年來一致困擾我國經濟發展快速發展的一個重要問題。這一問題使我們不得不將部分能源供給“權杖”授予他人，即不得將能源進口作為能源供給的一個重要選項。目前我國的石油進口絕大多數來源于中東，由于該地區政治環境的不穩定因素，不可避免地會對我國能源供應產生潛在的威脅。因此，我們可以仿效美國、日本、俄羅斯等能源大國，對能源的進口采取分散化的方式，與多國開展能源合作，尋求安全的、穩定的境外能源供應地，保證我國能源供給來源的多樣化，避免對單一國家的能源進口過分依賴而導致嚴重的石油危機。除了中東、俄羅斯，我國現在還可以從加拿大、非洲、東南亞、東亞、中亞等多個國家進口能源，進一步實現能源運輸的多樣化。同時，加強與中哈、中土、中緬、中俄等各個國家的跨境陸地能源運輸管線建設，以及遠洋石油、液化天然氣的運輸建設，并不斷完善能源貿易中所必備的基礎設施建設。

（三）基于能源地緣關系考量做好能源安全的區域戰略布局

從全球范圍來看，除石油外的其他能源所涉及的國際間關系大多數只是具有區域性的特點，不能成為衡量全球政治經濟關系的參考。而石油作為重要的能源品種，其在全球能源的生產、供應及貿易關系方面比其他能源品種擁有更廣泛的影響作用。相關研究表明，石油的地緣政治關系基本上與全球的政治關系是相等的，即當石油的地緣政治關系發生變化時，全球的政治關系也必將發生相應的變化。而我國的能源地緣政治關系中的矛盾更多集中在周邊的一些國家。

中東、非洲、中亞和俄羅斯地區作為我國能源進口的重要戰略區域，我國應針對這些不同的能源出口國制定相應的能源戰略、有差別地與各個國家開展能源外交。中東地區無論是在過去、現在還是可預測的將來都會是全球重要的能源供應基地，我國不能輕易放棄與中東的能源外交、或是減少對中東能源的進口，而應巧妙地利用外交、政治智慧處理好與中東的關系，擴大能源產業的合作，增加我國的能源儲備。非洲地區也擁有豐富的能源資源，我國應加強與非洲經貿關系的能源合作，廣泛尋找適合我國投資的能源項目，提高我國對非洲投資的國際競爭力。在與中亞和俄羅斯合作時，我國應該要改變以前“政熱經冷”的局面，在進行政治友好外交的同時，加快推進能源戰略合作。此外，一些具有能源生產潛力較大的國家——巴西、拉美的委內瑞拉、北美的加拿大等能源大國，在未來將會對我國提供廣泛的能源合作前景。當前，我國也應該注重加強與這些潛在能源大國的合作。

（四）借鑒美國“能源獨立”經驗，高效開發頁巖氣

美國的“頁巖氣革命”不僅使頁巖氣的開發技術逐漸成熟、幫助美國實現自身的能源獨立，同時也大大地增加了我國從美國進口石油、天然氣等能源的可能性。

中國頁巖氣已探明的儲量巨大。據國土資源部2012年的報告，可采資源潛力為25.08萬億立方米（不含青藏區），遠遠超過了常規天然氣資源的儲量。若我國能成功開發出大部分在國內的頁巖氣資源，將有力地降低對煤炭、液化天然氣、進口原油的依賴，同時也將大幅度地降低我國二氧化碳的排放量，從而實現我國從資源消耗型大國到環境友好型國家的轉變。但目前我國頁巖氣開發尚處于起步階段，各種勘探開發技術還不完善。我們認為，可利用美國在勘探、開發、管理方面有整套相對完整的技術和制度及美國企業對中國這一巨大市場青睞已久的機會，將頁巖氣的合作開發當作中美能源合作的突破口，有效地開展頁巖氣開發的工作，降低在開采過程中對環境和健康的負面影響。

（五）以能源價格市場化改革推動能源管理體制健全和完善

一個國家的能源消費與其經濟的發展有著密切的聯系，因此，通過完善能源體制，提高能源利用效率，已經成為各國經濟發展中的必要途徑。針對我國現階段的基本國情，我國政府應該正確引導能源市場的需求、規范能源市場的秩序，以能源價格市場化改革為導向，有效地推動能源管理體制的健全和完善。從實際應用方面來講，就是要在現有的市場經濟環境下，建立合理的能源價格結構以及價格的形成機制。國家行政機關應該出臺一系列與價格管制、環保折價和稅收政策等相關的具體措施，以此在各種能源產品之間形成有效合理的價格比關系，從而推動能源市場結構調整及能源市場的優化配置，并在相關基礎上，建立以經濟手段為主、行政方法為輔的宏觀能源價格調控體系。

（六）加強建設自身綜合國力，提升國際能源話語權

多年以來，我國在國際能源權力架構中的地位可謂“微不足道”，特別是多國際能源價格幾乎沒有影響力，由此造成“買漲不買跌”的怪現象。隨著全球能源消費重心，這一局面或許會在相當程度上改觀。英國BP公司在2012年12月發布的《Energy Outlook 2030》中預計，發展中國家的經濟將在未來20年左右的時間里以更加迅猛的勢頭快速發展，到2030年發展中國家的一次能源消費、GDP、人口總量將在全球的總份額中分別占到70%、60%、87%。屆時，全球能源消費總量的93%、GDP增量的70%、人口增長總量的95%將全部來自于發展國家，尤其是以中國、巴西、印度等為代表的新興發展大國，將對全球能源的消費以及經濟的增長做出巨大的貢獻。隨著新興大國消費需求的增長，這些國家將加大對外貿易的進口，為全球帶來可觀的貿易規模。從而大大提高了新興大國在國際上的能源議價能力，這也將成為全球能源和貿易秩序重構的重要因素及“籌碼”。作為一個世界性的能源消費大國，中國可以借助綜合國力的躍升和能源生產大國、消費大國和貿易大國的地位對國際能源市場發揮更大的影響作用。

五、結論與啟示

本文認為，在世界能源轉變的新形勢下，保障中國的能源安全，就是要保障經濟社會發展所需的能源供應，保障能源的生產安全、消費安全、經濟安全以及能源的生態安全。從中國能源市場的實際情況出發，制定有效的能源發展戰略，正確引導能源市場實現結構調整和優化配置，從而充分利用能源來增加我國的社會財富。

我國在新格局下的能源安全對策如下：第一，通過能源體制改革，建立現代能源體系，為中國能源安全提供有利的體制保證；第二，正確預測能源的發展趨勢，認清中國的能源發展狀況，協調好與世界能源生產和消費大國間的能源合作關系，特別是與周邊國家的地緣政治關系；第三，加強對可再生能源技術的應用，合理開發清潔能源，降低對常規能源的依賴，實現能源發展的多元化；第四，進一步保障油氣基礎設施的建設，實現能源發展與進口供給的多元化，把握好國內和國際的兩種資源與兩個市場，加速促進我國經濟社會的持續穩定發展。

責任編輯：廖中新