文物保護(hù)，一場(chǎng)沒有對(duì)錯(cuò)的“戰(zhàn)爭(zhēng)”

2015年3月18日，隨著南京市文廣新局的一紙罰單出爐，顏料坊49號(hào)清代古民居被損毀一事被按下了暫停鍵。但是，作為擁有近2000處文物的古都，南京的文物“保衛(wèi)戰(zhàn)”還遠(yuǎn)未到畫上休止符的時(shí)候。

在這場(chǎng)“保衛(wèi)戰(zhàn)”中，開發(fā)商對(duì)延誤工期和費(fèi)用開銷叫苦不迭，社會(huì)媒體對(duì)破壞文物以及處罰金額過低口誅筆伐，而文保單位則認(rèn)為自己依法辦事，無可指摘，各個(gè)角色的扮演者身處其中，為自己的利益代言，形成了一道道羅生門。

延期，文保地塊的致命傷

在顏料坊49號(hào)被毀之前，南京的開發(fā)地塊涉及文物保護(hù)的事件并不少見。幾乎是一種定律，待開發(fā)的地塊一旦涉及文物保護(hù)，開發(fā)商將要面臨漫長(zhǎng)的停工期，這成為其不得不面對(duì)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

2011年，有媒體爆出復(fù)地南京公司（以下簡(jiǎn)稱南京復(fù)地）的復(fù)地朗香項(xiàng)目涉嫌破壞將軍山“明朝功臣墓葬區(qū)”，即明代大將沐英的家族墓群。雖然當(dāng)時(shí)距離南京復(fù)地拿地已經(jīng)過了8年時(shí)間，但這并不妨礙社會(huì)輿論對(duì)它的抨擊。

該公司的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人向記者表示，沐英墓原本只屬于縣級(jí)文保單位，在地塊開發(fā)之前，南京復(fù)地并未從文物局得知對(duì)沐英墓有任何的保護(hù)要求，現(xiàn)場(chǎng)也未劃定保護(hù)區(qū)域的紫線。南京復(fù)地的項(xiàng)目也得到了江寧縣（當(dāng)時(shí)江寧還未建區(qū)）文物局的許可。

隨著項(xiàng)目的進(jìn)行，墓群相應(yīng)地被挖掘出來，南京復(fù)地也將情況上報(bào)至南京市文廣新局。

“由于這些墓葬是從將軍山的山頂，按照其龍脈的走勢(shì)一直延續(xù)到山底，所以一期，二期工程并未涉及太多的文物勘探，但是，隨著地勢(shì)逐漸升高，墓葬的規(guī)格也不斷提高，出土的文物也更多。”

每挖出一處古墓，在建項(xiàng)目就必須要停工等待考古人員進(jìn)駐勘察。這種先開發(fā)后考古的方式，無疑給開發(fā)商與文物保護(hù)帶來了非常大的不利。

“停工之后，我們要配合考古人員的工作，為他們提供場(chǎng)所，水電來進(jìn)行挖掘，這是一個(gè)很繁瑣的過程，光現(xiàn)場(chǎng)就要2到3個(gè)月才能做完。然后，考古專家要用洛陽鏟和小毛刷一點(diǎn)點(diǎn)將所有文物無損地挖掘出來。”

這還不是最令開發(fā)商頭疼的事情。一旦文物現(xiàn)場(chǎng)被勘定，那之前的規(guī)劃方案將要作廢，開發(fā)商必須重新提交新的建設(shè)方案。新提交的方案不僅需要規(guī)劃部門的認(rèn)定，還需要得到文保部門的首肯。

項(xiàng)目停工帶來的蝴蝶效應(yīng)讓開發(fā)商應(yīng)接不暇：原先拍得的土地要?jiǎng)澇鲆徊糠钟米魑奈锉Ｗo(hù)，并且劃出去的土地沒有補(bǔ)償，同時(shí)，考古的費(fèi)用也需要開發(fā)商來支付，停工現(xiàn)場(chǎng)每天也有成本，而延期交付的損失更是無法預(yù)估的。

“復(fù)地算是夠大的企業(yè)，要是一般的小企業(yè)，這樣的成本根本不可能承擔(dān)。”該負(fù)責(zé)人表示。

201 1年，在面對(duì)媒體的質(zhì)疑時(shí)，當(dāng)時(shí)的復(fù)地朗香項(xiàng)目經(jīng)理葉傳紅也表示：“公司的建設(shè)項(xiàng)目都有正規(guī)手續(xù)，是合法的，但是由于缺乏合理的退出和補(bǔ)償制度，造成的現(xiàn)狀就是誰碰上文物誰倒霉，這并不合理。”

同為品牌房企，萬科在南京也遭遇過同樣的窘境。

2013年，萬科拿下的南京南站G07地塊，在未經(jīng)考古發(fā)掘的情況下違規(guī)強(qiáng)行施工，導(dǎo)致5座六朝墓葬破壞殆盡。接著，施工被有關(guān)部門叫停，南京市博物館的考古專家隨即進(jìn)場(chǎng)勘探。

當(dāng)時(shí)萬科的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人岳涌向媒體表示：“項(xiàng)目正在進(jìn)行古墓被毀壞部分的清理、評(píng)估和勘探，工期暫時(shí)不能確定，時(shí)間長(zhǎng)短要視考古挖掘的文物內(nèi)容來決定。G07地塊的建設(shè)以后還會(huì)進(jìn)行，但何時(shí)復(fù)工不好講”。

而萬科位于安品街的項(xiàng)目從2007年拿地以來遲遲不能動(dòng)工，網(wǎng)上曾經(jīng)一度傳言，安品街項(xiàng)目已經(jīng)動(dòng)工，而南京萬科總經(jīng)理辦公室負(fù)責(zé)人徐婧向記者表示，因?yàn)樯婕袄铣悄系貐^(qū)的整體規(guī)劃以及文物保護(hù)，安品街項(xiàng)目目前還未動(dòng)工。

文物保護(hù)，錢到底該誰出

地塊涉及文物保護(hù)給開發(fā)商帶來的諸多問題最終都會(huì)在成本上表現(xiàn)出來。

拿復(fù)地朗香的項(xiàng)目來說，當(dāng)時(shí)的南京市文物局局長(zhǎng)楊新華曾這樣表示：“現(xiàn)場(chǎng)每發(fā)現(xiàn)一處墓葬，市文物局均立即組織開展考古發(fā)掘，對(duì)出土文物進(jìn)行清理，劃定保護(hù)范圍，同時(shí)委托東南大學(xué)編制保護(hù)方案，對(duì)墓葬進(jìn)行結(jié)構(gòu)加固和防水處理，并根據(jù)專家意見采取回填方式進(jìn)行原址保護(hù)。在整個(gè)過程中，開發(fā)商都予以配合，為了保護(hù)墓群，至少有十棟以上的建筑被取消，路面也相應(yīng)做了調(diào)整。”

楊新華提到的所有流程所需費(fèi)用都是由南京復(fù)地來承擔(dān)，后期的古墓修繕費(fèi)用也是由南京復(fù)地出資完成，并且10多棟建筑無法建設(shè)，劃出的保護(hù)用地沒有補(bǔ)償，再加上方案調(diào)整，工期延誤耽誤銷售時(shí)間，這些都大大增加了南京復(fù)地的財(cái)務(wù)費(fèi)用和管理費(fèi)用。

為避免再次出現(xiàn)這種情況，南京復(fù)地開始有意識(shí)地進(jìn)行勘測(cè)，然后再制定施工規(guī)劃。但是，這個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程似乎并沒有起到效果。

“在建設(shè)朗香四期的時(shí)候，我們?yōu)榱藴p少成本，決定先進(jìn)行考古勘測(cè)，然后再?zèng)Q定建設(shè)方案。但是因?yàn)閷④娚蕉际鞘^，普通的勘測(cè)方法根本無法進(jìn)行，之后我們找到專家，希望用物理遙勘的方法來判別地下有沒有文物，但是上交的報(bào)告文物局還是很謹(jǐn)慎。最后，我們跟文物局達(dá)成一致，我們先做方案，方案做好后開始打樁，取上來東西后，再來鑒定。我們的建設(shè)勘探過程，就是他們的文勘過程”，南京復(fù)地的負(fù)責(zé)人表示。

之后的文物修繕，南京復(fù)地要將古墓做防水和排水系統(tǒng)，然后進(jìn)行回埋保護(hù)，同時(shí)，需要按照要求在古墓上種植植被，這其間，還要保證其整體風(fēng)格與復(fù)地朗香項(xiàng)目的風(fēng)格相協(xié)調(diào)。

對(duì)于勘探考古以及后期修繕的費(fèi)用，該負(fù)責(zé)人也表示，這些工作給企業(yè)造成了很大的壓力，就連文保部門都覺得，這種情況“合法卻不合理”。

南京市文化綜合執(zhí)法總隊(duì)二支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)姜繼榮向記者表示，復(fù)地朗香的古墓修繕，開發(fā)商出了一部分錢，市里也出了一部分。

同時(shí)，姜繼榮告訴記者：“現(xiàn)在對(duì)文物保護(hù)的方式主要還是看其所有權(quán)歸屬，基本上是屬于誰的誰來管，如果土地拍賣給了開發(fā)商，他們就應(yīng)該對(duì)其所在地塊上的文物負(fù)責(zé)，如果是地下文物，需要上繳國(guó)家，而剩下的墓葬需要所有者進(jìn)行保護(hù)”。

而對(duì)于文保部門的職責(zé)，姜繼榮則表示：“文保部門主要負(fù)責(zé)對(duì)文物保護(hù)的監(jiān)管，不負(fù)責(zé)勘測(cè)修繕等工作，開發(fā)商在面臨此種情況時(shí)，文物保護(hù)的費(fèi)用一般需要自己承擔(dān)。文物部門可以對(duì)保護(hù)不力或者破壞文物的行為進(jìn)行處罰。至于相關(guān)的罰款，它屬于行政處罰，是政府財(cái)政收入的一部分，需要全部上繳國(guó)庫，并不會(huì)劃歸到文保部門。”

有形的手，無形的規(guī)則

在文物保護(hù)的諸多爭(zhēng)議中，罰款數(shù)額與開發(fā)商經(jīng)濟(jì)實(shí)力相差太大無疑遭到了很多人的詬病。根據(jù)《文物保護(hù)法》規(guī)定，損毀文物頂格處罰金額為50萬元，情節(jié)嚴(yán)重的還需追究刑事責(zé)任。但是，在江蘇省范圍內(nèi)，尚未有因?yàn)槠茐奈谋挝唬嚓P(guān)責(zé)任人被刑拘的情況。而南京至今處罰最嚴(yán)重的是對(duì)南京南站項(xiàng)目的處罰，罰款50萬元。

有專家建議，破壞成本和罰款金額過低，對(duì)開發(fā)商無法造成威懾作用，建議相關(guān)部門對(duì)《文物保護(hù)法》進(jìn)行修改，提高罰款上限。

對(duì)此，姜繼榮表示，對(duì)于法規(guī)的完善，相關(guān)部門正在進(jìn)行當(dāng)中，但是，其中是否涉及罰款上限的提高，自己并不知情。

罰款問題背后折射出的是，文保部門這只“有形的手”在監(jiān)管，但是相關(guān)的規(guī)則卻是“無形”的，甚至是缺失的，其本身并沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)可供參考。

就文物破壞的程度而言，沒有一個(gè)量化的考核標(biāo)準(zhǔn)，來判定開發(fā)商的責(zé)任。

姜繼榮告訴記者：“目前，我們對(duì)文物的損壞程度的判定，只能通過專家鑒定的方法來給其定性，沒有固定的量化標(biāo)準(zhǔn)證明文物到底毀壞到什么程度。這與文物的自身特性有一定關(guān)系，不同的文物，種類不一樣，保護(hù)價(jià)值的點(diǎn)也不一樣，有的文物只需要保護(hù)一面墻，有的文物則需要整體保護(hù)，這就很難劃定標(biāo)準(zhǔn)。”

定性的不同帶來的結(jié)果就是處罰結(jié)果不同。與損壞程度的確定情況相同，處罰結(jié)果的出爐也是由相關(guān)專家論證的結(jié)果。

而令開發(fā)商頭疼的問題是，目前南京沒有相應(yīng)的退出和補(bǔ)償機(jī)制，這就意味著開發(fā)企業(yè)一旦涉及到文物保護(hù)，那么將要面臨著獨(dú)自承擔(dān)損失，并且沒有回旋余地的風(fēng)險(xiǎn)。這就導(dǎo)致了大的企業(yè)可能會(huì)將出土的文物上報(bào)，而小的企業(yè)為了避免這種損失，可能索性就隱瞞下來，造成更大的破壞。

不過，相關(guān)的規(guī)則也在逐漸完善之中。南京市在2010年底出臺(tái)的《南京歷史文化名城保護(hù)條例》，其中第四十條提出了“國(guó)土行政主管部門應(yīng)當(dāng)事先委托文物行政主管部門對(duì)出讓或者劃撥地塊進(jìn)行考古調(diào)查、勘探。”即將建設(shè)土地“先出讓，后考古”的既定傳統(tǒng)改成“先考古，后出讓”。

對(duì)此，南京復(fù)地相關(guān)負(fù)責(zé)人透露：“政府和文物部門要對(duì)地塊上的文物做詳盡的規(guī)劃，要與各個(gè)方面協(xié)商到位，之后再轉(zhuǎn)讓出去，畢竟企業(yè)跟政府在土地方面的交易是一種合作關(guān)系，我們都應(yīng)該按照合同約定的內(nèi)容來做。如果企業(yè)按照政府的框架要求，在軌道內(nèi)運(yùn)行，出了這樣的問題，它是很難承受的。企業(yè)可以回饋社會(huì)，但它承載不了那么多，要不然就會(huì)死掉了”。