“撤點并校”政策失真的原因分析

趙 彬，張 超.北京師范大學，北京 00088；.新疆工程學院，新疆 烏魯木齊 83009

“撤點并校”政策失真的原因分析

趙 彬1，張 超2
1.北京師范大學，北京 100088；
2.新疆工程學院，新疆 烏魯木齊 830091

“撤點并校”政策始于2001年，推行十余年的過程中，各種問題逐漸暴露叢生，該政策的初衷是為了優化教育資源的配置，加速農村地區的城鎮化，但是實際效果與該政策指定的初衷大相徑庭。政策無論是制定還是執行的過程中都可能產生失真。

撤點并校；政策失真；原因分析

一、撤點并校政策的提出

（一）“撤點并校”的背景

撤點并校政策的出臺，是在相應的社會需求的增長和相關社會現狀的共同作用下產生的。促使其形成的相關背景表現在如下幾個方面：

首先，城鎮化進程的加速。自市場經濟發展以來，我國的城市化速度非常快，城市的發展尤其迅速，與之相伴的則是大量的農村人口涌入城市，尋求新的工作機會來謀生。這些農民工進入城市的同時，有能力將子女帶出農村的都選擇讓子女進入城市，導致農村地區的大部分學校只是徒有其表，并沒有足夠的生源保證正常教學的繼續進行。

其次，集中辦學的優勢。較為邊遠的農村地區，大多以“一村一校”的方式進行辦學，使農村學

再次，教育平等的價值追求。為了促使城鄉之間義務教育的均衡發展，不僅要在“量”上保持均衡，還要實現“質”的均衡發展。現有的教學點分散、教育資源沒有充分利用的狀況需要整改，使義務教育的“質”有所提升，使“一村一校”的數量減少而整體的質量改善。

（二）發展歷程

縱觀十余年撤點并校工作的進程，可以將其分為如下幾個階段：

首先，在《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》出臺前，即2001年之前，農村地區的中小學已經出現了合并的趨勢。同時，大多數省份都相繼開展了以“并鄉、并村、并校”和“減人、減事、減支”為核心內容的鄉鎮機構改革。當時農村中小學是以行政區劃布局的，所以，此次中小學布局調整與鄉鎮機構改革同步進行，并校成為必然趨勢。

第二個階段是2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》出臺至2012年《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》頒布之前，這是撤點并校如火如荼開展的重要階段。由于國家政策的支持，農村地區中小學數量急劇減少，撤點并校的工作至今仍然還在繼續，這難免就會形成新的問題。

第三個階段是2012年《關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》頒布后，由于撤點并校引發的各類問題很多，嚴重性也較大，所以國家出臺了相應的政策，對撤點并校有了進一步的完善，尤其針對農村地區提出了整改措施。

（三）政策失真

政策失真通常是指政策執行之后，最終的結果偏離了原有的目的，使結果與原有目標不一致。

政策失真形成的原因：政策執行過程中受到人為因素的影響和干擾最大。人為因素主要有:“執行者的認知和能力缺陷、政策制定者和執行者之間的利益差異和目標群體不服從。”政策執行過程缺乏有效的風險預警機制和責任追究制度。如果監督約束機制乏力，在一定程度上無疑助長了政策執行者為謀取私利，自行其是，濫用職權。教育信息的“扭曲”和“失真”，在很大程度上妨礙了對更為有效的教育政策方案的探索，特別是在計劃為主的情況下，教育決策機構對教育信息的高度依賴性與在獲得教育信息上的嚴重的體制性障礙之間的矛盾，使得教育政策失真（或失敗）的可能性成倍地增加了。

二、“撤點并校”出現的問題

撤點并校政策的制定和推行，是為了將教育公平落到實處，對農村地區的教育資源進行調整和改造，優化教育資源的分配，提高教育質量，促進農村地區義務教育的發展。政策的初衷是好的，但是在具體實行的過程中，出現了各種各樣的問題，相應的結果甚至與政策內容背道而馳，引發人們的關注。

（一）教育質量不升反降

撤點并校政策的初衷是站在教育公平的角度，提高農村地區中小學的教育質量，但是在實際實施的過程中，表現出來的階段性效果與最初的設想相去甚遠，教育質量不僅沒有提高，大部分地區的教育質量甚至出現了下降的情況。

1.教師數量和素質。實際進入農村中小學任教的老師，與其他城市地區的教師素質相比，存在一定的缺陷和劣勢，即使就近教學點進行合并，實現師資共享，也沒有辦法對農村地區教師學歷偏低和年齡偏大的問題在短時間內解決，這在一定程度上并不利于學生接受更好的教育。實際上，撤點并校更多追求的是規模效應，對教育公平的落實并不到位，不能從根本上改變農村義務教育不均衡的局面，因此教師的數量和素質成為阻礙義務教育均衡發展的重要因素。

2.教學條件。進入中心小學，接受質量相對更高的教育，享受更為優質的教育資源，對于原來在“一村一校”條件下學習的孩子來說不失為一種更好的選擇。原來的教學點過多，教育資源分散，進行撤點并校后，中心學校的教學條件相對較好，可是無法忽視的是原有的中心學校在短時間內沒有使用相應的經費，或者說沒有得到相應的經費購買更多的教學設備，使得更多的學生涌入中心學校，卻沒有機會享受到更好的資源。教學條件的不足，無疑會使教育公平的初衷與實際落差相去甚遠。

3.師生比的矛盾。“一村一校”的情況下，每個教學班的學生數量很少，還需要配備相應的教師確實是對教師資源的不合理利用。但是撤點并校之后，受限于實際的教學條件，教學班數量的增加遠不及需求，所以出現了一個教學班的學生數量非常龐大，導致教師工作量驟然增大，沒有足夠的精力顧及到每個學生。對學生而言，更會因為教師的疏于留意和教育導致學業問題或者行為問題的出現，因為師生比而產生的后續問題著實需要引起人們的深思和關注。

（二）安全問題亟待解決

撤點并校的推行，使得安全問題成為人們日趨關注的重點之一，學生的人身安全不僅關乎自身的成長和發育，還關乎每個家庭的和諧與幸福，安全問題主要集中在校園安全和校車安全兩個方面。

1.校園安全問題。撤點并校的推行，使得原先在“村小”就讀的學生進入中心學校，中心學校的人數陡然提升，存在著大量的安全隱患。

大多數學生因為家距離學校太遠，不得不選擇寄宿在學校，而中心學校的寄宿條件是否完備，相關的工作人員是否配備到位，著實引人深思。由于校舍等各種實際條件的限制，加上人數過多難以管理，導致學生在學校日常活動中出現安全問題，并且這樣的問題在短時間內無法得到有效改善。

2.校車安全問題。雖然《決定》明確指出“農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并，在交通不便的地區仍得保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學”，但是規模效應加上人們的急功近利，很多教學點直接被撤除，無視很多學生就近入學的問題。離校較遠的學生上學只能選擇乘坐校車，很多校車承載的學生數量遠遠超過規定的合理范圍，很易發生事故。

（三）輟學現象急速攀升

政策執行的原本目標是為了讓農村地區更多的孩子接受更好的教育，然而實際情況卻是農村地區的輟學率上升，主要表現為以下兩個方面。

1.負擔加重引發輟學。由于大量村小的撤除，學生不得不選擇更遠的中心學校繼續學習，但是進入中心學校，學生的花費比以前多了很多。如果不住在學校，選擇乘坐校車，每個學期乘坐校車的費用對于農村地區收入本身就很微薄的家庭來說就是一筆不小的開支。不僅如此，如果學生選擇寄宿在學校，住宿費、一日三餐的費用，仍然需要家庭負擔。每個孩子因為需要接受教育的花費相比政策執行之前增加了許多，而政策執行的地區又多是偏遠地區，每個家庭的收入本身就十分有限，所以很多學生因為無法負擔更多的費用而被迫放棄繼續接受教育的機會。

2.女童輟學。中國傳統文化中“重男輕女“的觀念在農村地區至今難以轉變，女童輟學的問題向來比較集中。撤點并校政策的執行，使得學生上學的距離變得更遠，上學的花費更多，所以部分家庭在考慮孩子的教育問題時，如果家里同時有男孩和女孩，大多數都會犧牲女孩接受教育的機會，讓家里的男孩去上學，女童輟學的情況變得更為嚴重，而非因為撤點并校增加了就學機會。

（四）經費不足

撤點并校政策的推行，“錢”成為一個聚焦點，家庭和學校都因為經費的不足而犯難。

1.家庭教育的開支。上文提到的因為上學路途變得更遠的問題，導致每個家庭因為學生接受教育而增加的開支都成為家庭的一筆重擔。推行該政策的地區往往較為偏遠，家庭的收入都有限，那么家庭中因為孩子接受教育而產生的開支，應該從何處來？政府推行的“兩免一補”政策，多大程度上能夠緩解這種狀況？如果有些家長選擇外出打工，是不是又會引發新的城鎮化的問題？

2.中心學校的發展。村小的分布太過分散，政府沒有足夠多的錢支持相當多的村小，政府承受很大的財政壓力，所以要推行撤點并校政策，實現撤除村小，讓學生進入中心學校，中心學校因此需要配備更多的教學設備，引進更多的師資，但是幾個較為宏觀的政策沒有明確表示相關的經費問題，而經費又是中心學校的發展的必要條件，那么所需經費需要向誰索取？政策執行中上下級的推諉，使中心學校又該何去何從？中心學校的發展成為撤除原來村小之后的又一關注焦點，這更直接地反映了教育公平的實際狀況。

（五）文化沖突

學生為了繼續接受教育，選擇進入中心學校，部分學生不得不選擇寄宿在學校里，這就引發了新的問題——這部分學生的家庭教育是缺失的。中小學生正處于心理、人格形成的階段，家庭教育更是必要條件之一，但是過早地選擇寄宿而使得家庭教育的不足，在一定程度上對學生心理結構的完善、人格的發育產生不良的影響，這對于學生的成長和發育而言是一種阻礙和牽絆。

原先在村小就讀的學生，生活在原有的社會文化結構之中，進入新的學習生活環境，原有的社會文化結構被打破，他們需要融入新的環境之中，這無疑是學生社會化過程中的一個問題，面對種種的不適，他們該如何面對？教師又因為巨大的工作壓力可能無暇顧及學生的心理狀況，在這種情況下，出現了適應問題，他們又該尋求何種途徑的幫助？文化的沖突，原有生活結構的斷裂，適應的不足，極易使學生在心理發展和自我認同方面出現偏差。

三、“撤點并校”失真的原因分析

撤點并校執行過程中引發了諸多問題，遠離了制定該政策的初衷，也就是說，該政策執行后的結果偏離了原有的目的，使結果與原有目標不一致，所以需要進一步探明導致失真的原因，從而為以后相關政策的制定和修整提供相應的借鑒。本文主要從制定過程、執行過程以及相關執行者三個方面進行分析。

（一）制定過程

1.目標存在問題。從《決定》來看，該政策主要是解決農村地區教育資源分散的問題，實現教育資源的優化配置，同時著力實現教育公平，使農村地區的學生能夠享受較為良好的教育資源，促進農村地區義務教育的發展。但是從撤點并校的政策本身來看，存在著追求規模效應的問題。借鑒城市學校發展的經驗，政策制定者對大規模的學校存在一種傾向，認為實現規模辦學，就能夠解決更多學生的上學問題，改善當前的教育環境。但在實際執行的過程中我們不難發現，更多學生涌入中心學校，導致班級規模急劇擴大，大班現象比比皆是，甚至有的教師上課要話筒才能保證讓全班同學都能聽到，這樣，不僅無法保證教學質量，還增加了學校的管理成本。

2.合法性需要提高。為什么在政策執行的過程中，輟學率卻出現了上升的情況？究其根本，是該政策存在不合理之處。最為重要的是學生就學的距離問題，雖然該政策提到了“就近入學”，但是究竟什么是就近，卻沒有做出明確規定，大規模地撤除村小，這些學生能夠選擇的中心學校相較之下確實是距離最近的，但是這并不是政策最初要保證的就近入學，制定者在制定的過程中沒有具體考慮到這一問題，使得關乎切身利益的學生難以接受。

3.制度安排的成本過高。政策制定過程中，希望通過撤點并校實現教育資源的優化配置，但是沒有仔細考量將生源全部轉移到中心學校之后，中心學校的發展需要的經費、師資等方面的需求。目前，中心學校尚不能完全接納轉移來的學生。

（二）執行過程

1.資源不足。政策在執行的過程中需要多方力量的支持，比如國務院分別在2002年以及2003年頒布相關的政策提供政策方面的支持，但是撤點并校政策之所以在執行過程中引發較為集中的問題，主要原因在于相關配套的資源沒有落實到位，最為明顯的是經費的不足和師資的缺乏。

最初實行撤點并校，是由于政府部門面臨著巨大的財政壓力，對于數額龐大的村小無力提供財力方面的支持，但是撤除村小之后，中心學校的發展仍然面臨著財務方面的巨大壓力，相關的教學設施需要購置，學生住宿的宿舍需要新建，校舍的不足需要擴建等各方面的問題，都需要相關資金的支持，也正是因為資金不足，導致教育資源，尤其是硬件方面的設施沒有改善。

村小的教師大多學歷較低，年齡偏大，經常出現的情況是年齡較大、教育觀念比較落后的一位老師任多門學科的教師，撤點并校政策執行后，班級規模擴大，師生比的矛盾突出，師資的缺乏又成為影響政策效果的另一大因素。

正是經費不足和師資的匱乏，導致了教育質量不升反降，背離了該政策制定的初衷。

2.環境不利。執行撤點并校政策的地區大多屬于偏遠的農村地區，盡管該政策的推行，是為了提高農村地區教育質量，促進農村地區義務教育的發展，但是在實際資源分配的過程中，常常會出現“城市中心”的價值取向。在城鄉二元結構的影響下，我國形成了一種忽視城鄉差別的“城市中心”價值取向，這種價值取向體現在教育資源配置上，就形成了先城市后農村、以城市為中心、以農村為外圍的資源配置路線。即使在推行撤點并校政策的過程中，各種資源的分配，都會延續這種分配路線持續傾向城市學校，因此撤點并校政策執行的環境本身就存在長期遺留的不利因素的影響。

3.地方推行不力。在推行撤點并校政策的過程中，執行該政策的各個層級間需要制定相關政策，制定出具體執行的步驟和方案。但是在實際執行的過程中，我們看到的更多的是政策缺損和曲解政策的表現。《決定》明確提到了“就近入學”，然而實際的情形卻是太多的村小被撤除，很多的學生因為沒有可以就近進入的學校而被迫放棄了繼續接受教育，這就是明顯的政策失真的表現——政策缺損，地方執行的過程中只是有選擇性地推行，忽視了該政策的整體性，從而導致該問題的出現。

（三）相關執行者

通常情況下，一個政策能否取得預期的成效，和相關執行者自身的利益息息相關，在該政策中，地方政府以及學生和家長是最需要考慮的兩大群體。

1.地方政府。地方政府在推行該政策的過程中，由于急功近利，追求短時間內撤除村小的數目，從而導致速度太快，沒有太多的時間去處理并發的其他問題。地方政府在執行時，政策沒有明確規定撤點并校的具體執行速度，從而形成該政策執行非常迅速到位的錯覺，實際上導致輟學失學等一系列的問題沒有得到有效的解決。

2.家長和學生。由于政策本身缺乏合理性，從學生和學生家長的角度來看，他們很難接受這一政策的推行——學生因為該政策需要進入更遠的學校學習，面臨文化沖突和適應新生活的多方面的壓力，或者因為接受教育費用的難以負擔而被迫輟學，或者要把自己的生命安全置于非常危險的境地；由于各種費用的需要，家長難以負擔孩子的教育開支。家長和學生自身的利益在整個政策之中是受到侵害的，所以相關的政策執行者會不接受該政策甚至抵制政策的執行。

撤點并校政策推行了十余年之久，雖然在一定程度上取得了成效，但是引發的問題卻不少。該政策制定的出發點是好的，但是在制定、執行過程中以及相關執行者方面都存在一定的問題，從而導致了政策的失真。因此在以后制定相關的政策時，應當考慮這三個方面的問題，避免政策出現失真的現象，最大限度發揮其應有的效力和作用。

[1]張建英.關于我國政策執行中失真現象的思考[J].青海民族學院學報，2005（1）.

[2]裴蓓.試論政策失真的原因及對策[J].西安聯合大學學報，2003（1）.

[3]李江源.教育政策失真的因素分析[J].教育理論與實踐，2001（11）.

（責任編輯：寧沈生）

趙 彬（1992-）女，河北清苑人，北京師范大學教育學部教育學原理在讀碩士。張 超（1985-），男，河南項城人，新疆工程學院講師，碩士，主要研究方向：思想政治教育。生能夠就近入學，但是由于生源的流失，使得部分教育資源閑置，這無疑是對教育資源的浪費以及不合理運用。而集中辦學能夠整合現有教育資源并進行充分利用，不同學校的教師集中到一所學校，可以交流溝通，取長補短，使并校后的師資水平有所提升，這無疑利于學校教育質量的提高；幾所學校合并之后，將有限的資源重組利用，一改分散的狀況，能夠推進教育資源的優化整合，對資源進行有效利用。

2015-04-27

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