農業保險中存在的問題及其法律制度的完善

劉巖沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136

農業保險中存在的問題及其法律制度的完善

劉巖
沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136

近年來，我國的農業保險取得了較大的進展，但在實踐中仍存在一系列問題。為此，我們應當針對調研中發現的實際問題，借鑒國外先進立法和實踐經驗，完善我國農業保險法律制度需設定合適的組織制度、設立強制與自愿相結合的參保制度、構建有效的利益誘導機制并增加關于防災減災的責任制度。

農業保險；強制保險；利益誘導機制

農業保險對于提高農業生產抗風險能力具有重要的意義，農業保險的相關法律制度則是規范農業保險活動，保護農業保險活動當事人的合法權益和促進農業保險事業健康發展的重要保障。《中華人民共和國農業法》確定了進行農業保險的基本原則，2013年3月1日起施行的《農業保險條例》作為農業保險的專門性法規，對當前農業保險的地位、保險機構、保險對象、保險合同、相關機構職責、保險經營規則、相關法律責任等問題做出了規定，成為當前農業保險法律體系中最為基本和核心的部分，對推動農業保險的規范化和制度化具有重要的意義。然而，當前農業保險的實踐及法律制度仍存在一系列問題，本文將以調研資料為基礎，具體剖析農業保險實踐中的問題及其原因，并借鑒國外成熟的立法和實踐經驗，嘗試給出完善我國農業保險相關法律制度的建議。

一、農業保險實踐中存在的問題及其原因分析

近年來，我國的農業保險取得了較大的進展，但是實踐中仍存在一系列問題，侵害了投保人的合法權益，也阻礙了農業保險的順利實施。為了推動農業保險制度的不斷完善，我們必須首先抓住現行農業保險實踐中存在的主要問題及其癥結，才能有的放矢。

（一）農業保險實踐中存在的突出問題

調研顯示，當前農業保險實踐中存在著如下幾個方面的突出問題：第一，從參保率角度看，一些地區農民和農業生產經營組織參保率較低、缺乏參保的積極性；在參保率的諸多影響因素中，是否強制參保往往是發生參保率急劇變化的最為明顯的因素。第二，從可參保范圍角度看，一方面，各地保險機構提供的可實際參保的范圍與相關規定并不完全符合，并且即便同一地區在不同年份也存在著可參保范圍不同的情況；另一方面，被調查的農民普遍認為，實際可參保范圍還比較狹窄，并不能滿足其實際的投保需求。第三，從經營農業保險的保險機構角度看，雖然《農業保險條例》明確賦予了依法設立的農業互助保險等保險組織的法律地位，但在所調查的范圍內,實際缺乏此類自助性保險組織。并且，大多數農民對自助性保險組織的涵義、組織形式、運作原理、其功能等問題缺乏準確認知。第四，從投保形式角度看，實踐中普遍采用的是村民委員會組織農民投保的形式，投保形式比較單一，導致參保農民自身的實際參與性不足。第五，從農民對保險相關內容知悉途徑及知悉程度看，整體而言，農民對于農業保險相關內容的知悉渠道較少，大部分農民對調研提綱中所列的農業保險相關問題了解不夠。第六，從賠付角度看，存在賠付額度小、損失認定標準苛刻且不明確、程序煩瑣、投保農民缺少知悉和參與的機會以及勘驗取證，特別是賠付不及時等問題。

（二）對存在問題的原因分析

如何透過層層的問題現象找到農業保險困局的癥結所在？我們將從農業保險涉及的各方主體入手，梳理問題，探究原因。

從農民或農業生產經營組織的角度看，造成參保率較低，缺乏參保積極性的原因是多方面的。一方面，有些農民確實對保險認識不足，缺乏風險管理意識；另一方面，越來越多的農民已經意識到了保險的作用，并積極尋求降低農業風險的有效途徑，很多農民對于農業保險抱有很高的期待。那么，為何會出現投保率不但沒有隨著風險意識的提升而提高，有些地區反而出現了大幅降低的趨勢？這是農民在綜合權衡保險投入、賠償情況及風險機率等因素之后所做出的一種利益選擇。而在各種考量因素中，高保費、低賠付及投保農民合法權益沒有得到兌現，無疑是促使其選擇不投保的重要因素。同時，與農民保險意識有待提高、投保率低現象并存的是對于保險的過度依賴以及保險中存在的道德風險問題。

從保險公司的角度看，投保農民合法權益沒有得到兌現的現象，無疑與承辦農業保險的部分保險公司自身行為不規范、宣傳不力、服務不到位等密切相關，亟待對自身行為進行規范。但保險公司承辦農業保險更受到了相關制度以及一系列現實條件的制約。首先，由于農業保險風險大，贏利低，農業保險項目經營經常入不敷出。其次，相對而言，農業保險的承保、定損、理賠難度較大，商業保險公司承辦積極性不高。再次，承辦農業保險的保險公司發展也面臨資源短缺、技術薄弱、人才匱乏等問題，往往使保險公司缺乏競爭力。最后，缺乏有效的農業巨災風險分散機制也是一個重要原因。

從地方政府的角度看，在現行農業保險制度體系中，中央財政對農業保險進行補貼，同時地方政府也需要提供相應的資金補貼，這使得在農業保險的實踐中，地方政府承擔著一定的資金壓力。地方政府要考慮，在財力有限的情況下，是否能足額提供資金補貼保障，這也在一定程度上造成了一些政府補貼不到位不及時的情況。

上述農民風險意識不強和對于保險的過度依賴以及相關道德風險并存，保險公司在與投保農民的關系中處于相對優勢地位與農業保險業務本身往往入不敷出現象并存，各級政府大力倡導農業保險與資金供給不足的現象并存……這些看似悖論的矛盾現象同時存在，相互交織，相互作用。實則反映了在現行農業保險制度體系中政府、保險公司以及農民之間的利益博弈與現實選擇，農業保險實踐也正是在這三方的博弈中摸索前行。因此，解決農業保險實踐中存在的問題，亟待相關法律制度的完善，合理設定各方主體在農業保險中的地位和功能，規范各方行為，并提供相應制度保障。

二、國外農業保險法律制度及其借鑒意義

農業保險制度起源于西歐，經過長期的理論探討和實踐摸索，法國、美國、日本等國家農業保險日臻完善，并相應形成了具有代表性的農業保險制度模式。我們將在比較分析以法國、美國和日本為代表的制度模式基礎上，提煉其對完善我國農業保險法律制度的借鑒意義。

（一）法律制度完備

農業保險制度先進的國家，其農業保險都有較長的歷史，很早就有專門的農業保險立法，并針對各自社會條件的變化對農業保險制度進行相應調整，最終形成符合自己國情的完備的制度體系。例如，美國從1788年就開始有農業保險相關制度，并隨著各個時期不同的社會經濟發展需要及時調整相關政策和法律，轉換政府角色和定位，推動農業保險實踐的發展。與美國相較，日本農業保險制度起步較晚，但也有近百年的歷史，并針對自身農業分散和民間組織發展的特點，逐步建立了由非盈利的互助合作組織直接經營，政府提供再保險和財政支持的農業保險體制。另外，法律對保險責任、再保險、保險費率、理賠計算，以及不同種類的投保對象采用何種參保模式等，都以法律條文的形式明確加以規定，使得農業保險所涉及的各方主體都能明確自身權利、義務和責任，規范自身行為。

（二）強調政府責任

政府對農業保險高度重視，強調政府責任，農業保險制度中均明顯體現出其政策性和導向性。盡管三種制度模式存在著較大的差異，政府在其間所承擔的具體職能有所不同，但不管是直接承辦保險業務，還是提供再保險的最終保障，三種模式中均體現出了政府對于農業保險的重視；無一例外強調政府對農業保險進行政策、資金支持的責任；并且在實踐中，險種、保險范圍、補貼標準逐步擴展和提高。

（三）多元共同參與的、合適的組織制度

三種模式均體現出了政府、商業保險公司、互助性社會組織的多元共同參與，不論是美國的，由政府直接經營業務到引入市場主體（商業保險公司）共同經營再到完全交給商業保險公司的運營模式，還是法國的，從私人民間組織到政府介入模式，抑或日本的，民間互助組織直接經營、政府提供再保險和財政支持的模式，各國都注重充分調動政府、商業保險公司以及社會力量共同參與農業保險，尋求符合自身特點的組織形態。

（四）有效的利益誘導機制

各國重視通過法律設定有效的利益誘導機制，協調好市場主體盈利需求與國家補貼支出、參保農民保障之間的利益關系。例如，法國對農業保險實行低費率、高補貼的政策，在很大程度上激發了農民投保的積極性；美國利用福利杠桿推行強制參保等。各國充分考慮和運用利益誘導機制，通過給參與農保的商業保險公司提供保費補貼、費用補貼、再保險和稅收等方面的支持和優惠，激發其承辦農業保險的積極性，并提升其自我積累和自我發展的能力。

（五）強制與自愿相結合的投保制度

典型的是日本在相關法律中對投保對象和險種進行明確規定，并針對不同情況實施強制或自愿的投保制度。其中，對關系到國計民生和對農民收入影響較大的以及規模經營的實行強制保險；其他自愿投保。這樣，一方面對重大利益進行了有效保護，另一方面也尊重了投保主體自身的意愿，給其提供了利益衡量和選擇的空間。

三、完善我國農業保險法律制度的建議

（一）設定合適的組織制度

縱觀各國的農業保險法律制度和實踐，都在強調政府、商業保險公司、互助性社會組織多元共同參與，并根據自身社會歷史特點，選擇適合的組織制度。當前，我國采用的是一種“分散決策的公私合作經營模式”，[1]（P16）在總的指導原則之下，省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式。這充分考慮到了我國各地情況的差異，為建立符合各地自身需要的農保制度提供了制度空間。但是，當前我們對于“公私合作”的具體形式、農業保險的組織制度形態并沒有明確的規定。針對這樣的情況，我們認為，應結合農業保險實踐的情況，確定符合我國自身需要的組織制度。

第一，明確政府職能及介入方式。鑒于農業保險的明顯政策性導向，以及當前我國相關社會組織發育尚不成熟的狀況，政府在這一組織制度中仍應起到主導性作用。這種主導性并不是政府要直接經營農業保險，而是要通過建立健全巨災防范和救濟制度、提供再保險等方式為市場運營主體提供救濟渠道，以引導和規范其農業保險行為。在這一方面，我們可以借鑒日本的農業共濟再保險特殊賬戶制度，政府通過這個賬戶對保險公司及農業共濟組合聯合會負擔的保險責任進行超額損失再保險。[2]（P21～24）

第二，注重培育商業保險公司以外的、依法設立的農業互助保險等保險組織，并對其行為加以明確規范。在現行的農業保險法律制度中，商業性保險公司和其他互助性保險組織都被賦予了直接參與經營農業保險業務的權利，也正式確認了互助性保險組織在農業保險中的法律地位。目前我國的農業尚未形成規模經營的格局，并且在實踐中也存在著道德風險等一系列問題。而對于分散的農業經濟來說，互助性保險是最有效率的一種，也可以更好地防止道德風險，并降低交易成本。但這種組織的發展不僅要依靠廣泛健全的農村合作制度及其實踐經驗積累，也依賴于相關法律制度的完善。鑒于我國社會組織發展的整體現狀，以及在農業保險實踐中，相互性保險組織在有些地區尚未有效形成，要想充分發揮互助性組織在農業保險中的作用，更應注重對其加以引導和培育，建立健全相關的法律制度，使其運作規范化。

（二）設立強制與自愿相結合的參保制度

根據我國現行法律規定，農業保險遵循的是自愿參保原則。“任何單位和個人不得利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式強迫、限制農民或者農業生產經營組織參加農業保險”。旨在保障農民投保的選擇自由，防止公權力和其他組織、個人強迫其投保而損害其合法權益，這一立法初衷是值得肯定和贊許的，也充分體現了對待民事權利尊重當事人意思自治的基本立法態度。然而，政策性農業保險的性質并不能等同于商業性農業保險的性質，農業保險在這種意義上并不是一種單純的民事行為，而是政府對農民合法權益、農業發展責任的體現，其立法宗旨也應體現對社會整體利益的保護。因此，在政策性農業保險制度設計時，不僅要注重保護農民投保的選擇自由，也應該考慮到其政策性和福利性以及農業保險所涉及到的社會整體利益問題。對此，我們建議引入強制與自愿相結合的參保制度：首先，在商業性農業保險和政策性農業保險的形式劃分中，商業性農業保險遵循完全自愿的原則；而政策性農業保險實行強制與自愿相結合的參保制度。其次，在政策性農業保險制度中，對投保對象和險種進行明確規定，并針對不同情況實施強制或自愿的投保制度。其中，對關系到國計民生和對農民收入影響較大的以及規模經營的實行強制保險，其他自愿投保。商業保險的自愿投保與政策性農業保險強制與自愿結合的方式并行，一方面對重大利益進行了有效保護，另一方面也尊重了投保主體自身的意愿，給其提供了利益衡量和選擇的空間。

（三）構建有效的利益誘導機制

國外先進立法模式和實踐經驗表明，農業保險的健康發展得益于國家通過法律設定有效的利益誘導機制，協調好市場主體盈利需求與國家補貼支出、參保農民之間的利益關系。從我國農業保險實踐狀況看，種種看似悖論的現象并存實則反映的是現行農業保險制度體系中政府、保險公司以及農民之間的利益博弈與現實選擇。而要合理設定各方主體在農業保險關系中的地位，規范各方行為，亟待構建有效的利益誘導機制。

在一系列的利益誘導機制中，結合我國當前的經濟發展狀況，政府可逐步實行低費率、高補貼的政策，在更大程度上激發農民投保的積極性。例如，吸取美國的實踐經驗，利用福利杠桿推行強制參保；或者采用日本的激勵方式，如果投保人連續幾年都沒有賠款發生，共濟組織將退還投保人一部分保險費等。[3]（P51）通過給參與農保的商業保險公司提供保費補貼、費用補貼、再保險和稅收等方面的支持和優惠，使其在政府的支持下達到自我積累和發展，并有能力在農保實踐中逐步擴大險種和保險范圍。

（四）增加關于防災減災的責任制度

實踐表明，與農民保險意識有待提高、投保農民合法權益沒有被兌現和受到侵害而導致的投保率低現象并存的是對于保險的過度依賴以及保險中存在的道德風險問題。許多農民買了保險后過度依賴保險，對災害的防范意識和參與積極性減弱，導致損失擴大。但是，在現行農業保險法律制度體系中，僅規定了保險公司和互助性農保組織的經營行為規范和相關責任問題，并沒有提及這些主體及投保主體自身在防災減災方面的權利、義務及相關責任問題。針對目前狀況，我們認為，有必要在現行法律制度基礎上，增加關于防災減災的責任及相應制度安排。例如，日本關于農業互助保險組織的規定，每個農業共濟組織要向其會員提供防災防損的工具和器械，[3]（P51）以提高其防范和抵御災害風險的能力，這些相關的制度安排都將為完善我國的農業保險法律制度提供有益借鑒。

[1]庹國柱.農業保險條例不同于保險法的七個特點[J].中國保險，2013（5）.

[2]尹成遠，周穩海.國際農業保險的成功經驗對我國的啟示[J].國際金融研究，2006（3）.

[3]張瀟瀟，李晶.國際農業保險的立法和運作模式[J].中國金融，2013（4）.

（責任編輯：彭 琳）

劉 巖（1981-），女，遼寧法庫人，沈陽工程學院文法學院講師，博士，研究方向：法律社會學。

本文系沈陽工程學院博士科研啟動項目《我國農業保險存在的問題及其法律制度構建》（項目編號：RWBS-1101）的階段性研究成果。

2015-05-10

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