老工業城市失業保障問題研究

顧廣智沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

老工業城市失業保障問題研究

顧廣智
沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

隨著經濟社會的不斷深入發展，失業問題越來越被人們所重視，黨和政府正逐年加大力度解決失業問題。老工業城市在經濟發展中，由于受其自身經濟特點的影響，失業問題相比其他地區顯得更為嚴重。目前老工業城市存在著勞動力供大于求、結構性失業等問題，要解決這些問題就需要從失業保障制度入手，從建立新的保障項目和完善已有保障制度等方面解決失業問題。

老工業城市；失業問題；救助制度

就業是民生之本，就業關系到居民的福利水平和社會穩定。改革開放以來，我國原有的計劃經濟體制正逐漸被市場經濟所取代，市場經濟追求效率，使得原本計劃經濟體制內的職工大量下崗，造成改革開放新時期失業問題的突顯。而中國的老工業城市，由于之前大多嚴格地執行了計劃經濟體制，也就造成了轉型之后失業問題相比其他地區更為嚴重的現狀。因此，越來越多的專家和學者已經開始積極思考老工業城市失業問題的解決對策。

一、老工業城市失業問題現狀

（一）勞動力供大于求

目前老工業城市勞動力供大于求的問題十分明顯，已經阻礙了經濟發展。一方面，我國經濟正處于產業轉型的過程中，老工業城市的大量企業由于產品更新換代、設備升級、企業體制改革等原因，產生了大量的下崗失業人員，這些失業人員由于自身的就業技能不足，文化水平不高很難找到再就業的機會。另一方面，隨著我國城市化進程的持續推進，大量的農村適齡勞動人口涌入城市，使得城市原本就很緊張的就業市場更加擁擠。

勞動力供大于求也可稱之為總量性失業?？偭啃允I是我國最主要的失業問題，與其他地區比較而言，老工業基地的總量性失業矛盾更為突出。遼寧省作為重要的老工業基地，其失業數據在我國的老工業城市中具有很好的代表性。從遼寧省勞動社會保障廳分布的數據來看，2006～2010年全省城鎮登記失業率分別為5.1%、4.4%、3.8%、3.9%、3.7%，并不算太高。但為了反映遼寧省失業全貌，在現有的失業統計基礎上，至少要加入三大塊：一要加入未統計的失業；二要加入隱性失業；三要加入農村失業。在加入了這三大塊以后，遼寧省的失業率會大大高于現在的統計指標。相比中國發達省份，以2010年北京市政府工作報告給出的數據來看，2010年北京城鎮登記失業率為2.3%，而同期的遼寧是3.7%。通過數據對比我們可以看出，老工業城市的總量性失業問題相比全國要嚴峻許多。

（二）結構性失業嚴重

老工業城市的繁榮發展離不開合理的產業結構，原有的老工業城市經濟結構如今已不能適應經濟發展的要求。目前，老工業城市存在結構性失業嚴重的問題。第一，老工業城市已經發展起一批具有一定規模的新興企業。這些新興企業主要包括科技程度較高的電子企業、咨詢業和金融業等服務行業。這些新崛起的產業都產生了巨大的勞動力需求。但隨之而來的問題也非常明顯，老工業基地所產生的大量下崗職工，由于自身的年齡、技能、學歷等因素往往無法適應新的工作要求，尤其是面對上述所提到的新興企業時，他們的再就業競爭力明顯不足。政府在面對這類問題時，也采取了一些措施，比如對下崗員工開展技能培訓工作。但是，要使這些人完全掌握一項新技能需要一個長期的過程，因此，此項工作所取得的效果并不盡如人意。長此以往，也就造成了大量勞動力的閑置，結構性失業日益嚴重。第二，老工業城市的技工荒現象依然存在。四川作為中國老工業城市的重要省份，存在明顯的技工荒現象。根據四川省人力資源與社會保障廳提供的數據顯示，四川省成都市高級技工的總量偏低，技師和高級技師的人數只占技工總人數的9.6%，這其中高級技師所占總人數的比例只有5.8%，與“十五”規劃中要求達到15%的比例相比，還有巨大的差距。老工業城市作為中國裝備制造業發展的重要陣地，對技工人才的需求必然高于其他地區，而現有的技工數量無法滿足老工業城市發展的需要。這種結構性的失業也必然對老工業城市的經濟發展造成阻礙。結構性失業在性質上是長期的，而且通常起源于勞動力的需求方。隨著產業轉型的不斷深入，高科技企業日益增多，對勞動力知識水平的要求增大，這些對于老工業城市的就業弱勢者而言，無疑增加了他們的就業難度。

（三）失業者再就業意愿不強

第一，部分失業者再就業積極性差。一方面，部分失業者在下崗時年齡偏大，由于年齡偏大成了部分失業者“不思進取”的理由。他們往往存在這樣的想法：自己已經到了這個年齡，不想像年輕人一樣從頭再來，重新奮斗。這樣的想法阻礙了他們的二次就業。另一方面，由于自身就業技能不足而導致再就業信心不足。下崗人群往往就業技能不足，在就業市場缺乏競爭力，這也導致了他們的就業意愿不強。一些下崗人員寧愿領取每月微薄的救濟金，把希望放在原單位，希望自己有一天能再回到原單位，也不愿意自己尋找新的工作。第二，部分下崗職工思想保守影響再就業。老工業城市現有的下崗職工年齡普遍偏大，他們中的許多人往往固守著計劃經濟時期的思想：認為只有國家分配的工作才是真正的工作，只有在國有企業工作才是真正的工作。然而隨著市場經濟的迅速發展，大量的民營企業、合資企業在經濟社會發展中的地位已經占據越來越重要的地位。國有企業早已不再是就業的唯一選擇。

（四）國有企業就業負擔過重

現階段，我國在經濟發展中更加明確了非公有制經濟的重要地位。這就說明了非公有制經濟有能力承擔經濟發展中的就業責任。而在目前的老工業城市中，國有企業仍然承受著巨大的就業壓力。東北地區老工業城市，其就業結構具有一定的代表性。2009年，國務院國資委曾發布一項數據，該項數據顯示，全國廠辦大集體的職工總量已經達到了500萬人，而其中東北地區的廠辦大集體職工總數達到了300萬之多，占據了全國總量的60%。這項數據充分說明了國有企業承擔的就業壓力過大。在產業轉型的新時期背景下，老工業城市也有許多的新興企業成長起來，他們中大多是民營企業、合資企業等等。這些企業的成長應該擔負起更多的就業責任，改變原有以國有企業就業為主的現狀。

在市場經濟逐步建立完善的過程中，國有企業吸納就業的能力必然逐漸減弱，取而代之，吸納就業的主體力量應該轉向非公有制經濟和外資等?，F階段，下崗人員離開國有企業后，觀念上往往無法轉變，認為國有企業是唯一的就業選擇，從而忽視了具有巨大就業潛力的非公有制企業。將就業目標瞄準非公有制企業是未來發展的必然方向。

二、老工業城市現有失業保障制度存在的問題

改革開放以來，老工業城市的失業保障制度取得了顯著的進步，該項制度從無到有，對失業人員的生活保障起到了極大的促進作用。但是失業保障制度發展到今天，也出現了一些亟待解決的問題。

（一）失業保障覆蓋面狹窄

社會救助是社會保障的基石，具有普遍性的特點。而失業保障作為社會救助中的一項重要內容也同樣應該具有這一特點。失業保障的普遍性應該體現在將所有有勞動能力并且有工作意愿的人都納入到失業保障的范疇中來。而我國目前的失業保障制度距離這一目標還有很長的路要走。按照我國現行的失業保險制度來看，城鎮方面，個體經營者和私營企業的工人都未被納入到保障范疇。而在現實情況下，個體經營者由于市場波動和個人經營失敗等原因，是經濟生活中失業風險較大的一部分人群，這些人在失業后往往無法及時的領取到失業救助金，進而對他們的生活造成很大的影響。還有私營企業的工人，這些人也未被納入失業保險的范疇，他們往往在企業倒閉后生活陷入窘迫，況且私營企業中的工人本身收入不高，一旦失業，對其生活上的影響將是巨大的。在我國的農村，農民都沒有納入失業保險保障的范疇。也許有的人認為農民不存在失業的問題，但實際情況是，隨著我國城鎮化的持續推進，大批的農民工涌入城市，農民工在城市大多從事一些危險性高、體力強度大和流動性高的工作，他們所面臨的失業風險也非常大。由于他們不在失業保險的范疇內，失業后往往無法維持基本的生活。失業保障作為一項社會救助內容，其目標必然是保障所有勞動者的利益，我國現階段的失業保障覆蓋范圍還很不盡如人意。

（二）失業保障待遇水平低

通常情況下，一個地區的經濟發展水平關系到失業保障水平待遇的高低。老工業城市在改革開放以后，經濟發展水平落后于沿海發達地區，失業保障待遇也不及沿海發達地區。其現有的失業保障待遇水平尚且無法滿足失業者的需要。我國的失業救濟金發放標準為各地社會救濟金額的120%—150%。這樣的救助標準很難保障失業者的需求。而且在制度的具體實施階段，很多地區還未能達到上述標準。目前我國的失業保險是按照如下規定執行的，城鎮的企事業單位的員工，失業以后到社會保險經辦機構辦理失業登記，自開始辦理之日開始計算，按月發放失業保險金。其中，繳費年限在1到5年的失業人員最多可領取12個月的失業保險金。繳費5到10年的失業人員最多可領取18個月失業保險金。繳費年限在10年以上的失業人員，最長可領取24個月的失業保險金。每個月的失業保險金待遇在當地最低工資標準以下，高于城市低保標準。這樣的待遇水平往往會使失業者的生活捉襟見肘。較低的待遇水平也會對失業者再就業產生影響。長此以往，會積累更多的失業人員，對社會的經濟發展產生不利的影響。

（三）失業保障的管理有待加強

失業保障關系到千千萬萬失業者的切身利益，所以，失業保障的管理就顯得尤為重要。在老工業城市，由于產業轉型、企業體制改革等因素的影響產生了比其他地區更多的失業者，因而，加強老工業城市的失業保障管理更是重中之重。首先，失業保障立法欠缺。法律應該是一項制度穩定運行的基石。而失業保障制度發展到今天，仍然沒有一部完善的失業保障法，這就使得失業保障的管理不規范，以至于出現混亂的情況。我國以往推出的“條例”和“規范”在制度實施之初起到了推進的作用，但歸根結底它們不是法律，不具備法律的權威性，這就極大地影響了失業保障政策的落實和執行。1999年我國頒布了《失業保險條例》，它屬于國務院發布的一項行政條例，并不是全國人大立法而形成的，所以它在制度實施中只是一項規范，沒有法律的權威性。這樣的條例在實際管理中能起到規范的作用，但不具有強制力，不利于公務員的管理。其次，失業保險金領取程序煩瑣。在實際情況下，失業者從失業之日起到領到失業保險金往往要經歷數月的等待。失業者在申請失業保險金時通常要跑五六個部門，這不僅浪費了失業者的時間成本、經濟成本，如此多的程序也增加了政府的管理成本。因此，失業保障的管理作為失業保障制度的重要環節，需要改進的方面還有許多。

（四）失業保障資金籌措不足

現階段，老工業城市的失業保障資金存在明顯不足的情況，我國的《失業保險條例》規定，“城鎮企事業單位和其職工繳納的失業保險費、利息和財政補貼都依法納入失業保險基金。”在失業保障資金嚴重不足的情況下，僅僅依靠以上幾種籌資渠道根本無法滿足廣大失業者的需要。這也說明了我國現階段失業保險費籌資渠道的單一性。從條例中的規定我們可以看出，國有企業和國家財政仍然是失業保障資金的出資主體。一方面，在激烈的市場競爭條件下，老工業城市的國有企業很多都是產品老舊，設備落后，大多數企業經營效益都不盡如人意。在這種情況下，讓這些企業再去負擔一部分的失業保障金，對企業無疑是雪上加霜。況且，通過國有企業所收繳的失業保險費也不足以解決失業保障資金不足的問題。另一方面，國家財政補貼在失業保障資金的籌集中也占有重要的比例。這對國家的財政也造成了很大的負擔。如果在國家財政狀況好的時候，失業保障資金可能相對充裕。而在國家財政狀況不好的情況下，失業保障資金將會再次陷入緊缺的境地。這就無疑增加了失業保障制度運行的不穩定性。因而，過分依賴國有企業和國家財政來籌集失業保障資金無法彌補資金的缺口。

三、完善失業保障制度的建議

（一）加大失業保險的覆蓋范圍

目前，老工業城市由于自身的原因，產生了大量的失業人員，而這些失業人員中納入失業保險范疇的人數卻很少，只占到失業總人數不到三分之一的比例。加大老工業城市失業保險覆蓋范圍應該是政府必須考慮的課題。首先，失業保險的覆蓋范圍應該涵蓋所有工薪階層的員工。而且不限制員工所在企業的所有制形式，國有企業、民營企業以及合資企業中的中方員工都應納入到失業保險的保障范圍內。這樣，一方面拓展了失業保險的覆蓋面，另一方面也增加了非公有制企業的競爭力，有利于促進勞動人口向非公有制企業流動，減輕國有企業的就業負擔。第二，屬于老工業城市生源的高校未就業畢業生也納入到失業保險的覆蓋范圍中。近些年來，隨著我國高校的擴招，大學生在就業市場炙手可熱的情況已經不復存在。因而，也就產生了一部分新的失業群體。失業保障制度如果從社會救助的角度來看，應該保障所有的失業者，那么這些未就業的大學生也應該納入失業保障的范疇。這部分失業群體，由于他們普遍接受過良好的教育并且因年輕更容易接受新鮮事物，在保障的方式上可以區別對待，應該以培訓為主而不是發放失業保障金，通過培訓使其掌握一門技能，從而迅速地進入到勞動市場并發揮作用。

（二）合理制定失業保障標準

老工業城市的失業保障標準制定有兩部分內容需要考慮，一是保障標準，二是保障項目。通過合理的保障項目和科學的保障標準才能使失業保障達到理想的效果。在制定保障標準方面，首先，應適度提高失業保障標準，現階段我國的失業保障標準基本是按照最低工資的75%～85%發放，如此看來，我們的失業保障標準并不低?？墒墙Y合實際，老工業城市的最低工資標準通常很低，也就是說以此為基準的失業保障標準也很低，無法保障失業者的基本生活。在我國，失業者不僅要承擔基本生活的開銷，其子女的教育、醫療等都需要負擔。所以，現有的保障標準實在難以滿足失業者需求。第二，失業保障標準應隨著物價浮動。老工業城市正處于經濟轉型時期，社會經濟不斷發展變化。這就要求失業保障標準緊跟經濟發展水平以便發揮其保障作用。在物價上漲時，應及時提高保障標準，以保障受助者生活不受物價上漲的影響。第三，保障水平與經濟發展相適應。老工業城市在中國的經濟版圖中占有舉足輕重的地位，但其發展水平與沿海經濟發達地區相比還有一定的差距。因而在制定保障標準時要結合自身經濟發展程度。過高的保障標準會給本地區政府帶來財政負擔。以上三點是對制定保障標準時提出的建議，對于保障項目的設定上，一方面要穩固基本生活的救助。另一方面要加強就業培訓，通過培訓使失業者盡快進入新的工作崗位。

（三）提升失業保障管理水平

失業保障的管理貫穿整個失業保障制度的實施，其重要性毋庸置疑。在這里，筆者對現階段老工業城市的失業保障管理提出三點建議。第一，建立統一的失業保障管理機構。失業保障的內容繁多，包括對失業人口的管理、對失業人員的職業培訓以及失業保障金的籌集與發放等等。當前，各部門條塊分割，同時存在管理機構重疊的現象，這些無疑都是對失業保障金的浪費。為了改善這種現象，應該建立一個由國家統一協調，各級政府的勞動保障部門實施專業管理的分層次的失業保障體系。健全的失業保障體系將有助于制度的穩定運行，同時也可降低失業保障的管理成本。第二，健全失業保障法制建設。目前老工業城市的失業保障制度多數是依靠地方出臺的條例和規范來運行。這增大了制度運行的不穩定性，應加快失業保障的法律建設，把失業保障的有關條款加入到憲法當中去，這樣做可以加強失業保障法制的權威性。第三，簡化失業保障金領取流程。失業保障金對于大多數失業者而言，是他們失業后的唯一生活來源，因此，及時地將失業保障金發放到失業者手中就顯得非常重要。這就要求相關部門科學規劃領取流程，提高工作效率，使失業者早日享受到保障待遇，確保他們的基本生活不受影響。

（四）拓寬失業保障資金的來源

當前，老工業城市失業保障的方式主要是以提供資金的方式，因而解決失業保障資金緊缺的問題是政府和社會需要面對的首要問題。對于失業保障資金筆者有三點建議。第一，開征失業保險稅?，F行制度下失業保障資金的主要來源是企業和國家財政補貼，這不足以滿足失業保障的巨大開資。通過征收失業保險稅可以擴充失業保障資金的來源，而且稅收具有強制性，進而可以保證失業保障資金的穩定性。第二，加大宣傳力度。政府應定期到企業中舉辦講座，讓企業職工了解失業保障的相關制度，更重要的是讓員工明白，繳納失業保險費不僅是責任也是一項義務，提高員工繳納失業保險金的積極性，這不僅可以減輕企業和國家財政的負擔，還可以增大失業保險基金的規模。第三，發行失業保障彩票。近些年來，我國發行的福利彩票為我國的福利事業做出了巨大的貢獻，增大了福利事業資金的規模。同樣，我們也可以把這種彩票模式引入到失業保障中來，通過發行失業保障彩票，增大失業保障資金來源?？傊?，政府應該多管齊下，采取盡可能多的方法擴充失業保障資金，以使失業保障制度得以穩定的運行，進而維護每一個失業者應該享有的權利。

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（責任編輯：彭 琳）

顧廣智（1989-），男，遼寧本溪人，沈陽師范大學管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障。

本文系2012年國家自然科學基金項目《老工業城市就業空間結構演變及其動力機制研究——以沈陽市為例》（項目編號：4121160）的階段性成果。

2015-05-10

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