五臺山景區農村發展問題研究

□侯美蓮

（山西省忻州市農村人才培訓中心山西忻州034000）

五臺山景區農村發展問題研究

□侯美蓮

（山西省忻州市農村人才培訓中心山西忻州034000）

文章以五臺山景區內鄉村及農民的發展為切入點，分析探討了五臺山景區內農村發展中存在的問題，提出了工作對策和政策建議等。

景區；農村；問題；研究

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.031

1　景區農村現狀

五臺山，位居中國佛教四大名山之首，現有寺廟73座，是世界五大佛教圣地之一，在佛教界地位備受尊崇，享譽海內外。五臺山景區轄臺懷鎮和金崗庫2個鄉鎮共32個行政村，63個自然村，總人口1.3萬人，其中農業人口1萬人，非農業人口3 200人，勞力4 900人。景區土地面積2.87萬hm2，其中耕地面積400hm2，林地面積1.78萬hm2，農業以土豆莜麥為主。景區常住人口2.2萬人，其中，僧尼1 600人，各類服務人員2 100人，年接待游客438萬人次。2014年，五臺山景區財政總收入2.19億元，旅游總收入46.12萬元，農民人均純收入4 519元。

2　存在的問題

2.1景區內農村發展問題

2.1.1景區發展和農村發展的矛盾。近年來，特別是申遺前后，五臺山景區取得長足發展，基礎設施逐步完善，服務水平進一步提升，在國際國內地位明顯提高。與之形成鮮明對比的是，鄉村發展明顯慢于景區發展，景區鄉村發展總體較差，即使是位于核心區的臺懷鎮，大部分村子也存在基礎設施建設欠賬較多、經濟落后和農民收入不均衡等問題。景區內農村無論是生產、生活還是農民收入都與國家重點風景區、世界遺產和佛教圣地的地位極不相稱，景區快速發展、擴張嚴重擠壓了農村發展的空間。

2.1.2資源保護與生產發展的矛盾。突出反映在林牧、草牧矛盾，地上自然保護和地下礦產開發的矛盾。五臺山景區擁有豐富的自然資源。五臺山景區得天獨厚的林草資源（其中林地面積2.05萬hm2，人均2hm2；草地1.77萬hm2，人均1.7hm2）為牧業發展提供了便利條件，加上景區耕地稀少，農民發展牧業尋求致富的愿望十分強烈。同時，景區還擁有豐富的礦產資源，但是，為了保護景區自然環境不受破壞，近年來，省市縣相繼出臺辦法，實行封山禁牧，嚴禁開發礦產資源，景區農民“抱著金飯碗”只能“干瞪眼”。

2.1.3規劃、建設和管理的矛盾。主要體現在無規劃亂建設和重建設和輕管理上。一方面因《五臺山風景區總體規劃》一直得不到國務院和住建部的審批，景區內特別是景區農村違規亂修亂建現象嚴重。另一方面，景區政府為發展旅游，大肆擴張，盲目建設，但沒有科學的管理，建設與管理矛盾凸顯。

2.1.4新興業態培育滯后。景區農村產業發展較慢，絕大多數農戶仍停留于傳統的種養、放牧和原始采摘等，忽視了優勢的林業資源和旅游資源，導致林業資源閑置，旅游產業業態單一，產品缺乏創新，旅游資源閑置，帶動景區農村發展和拉動農民增收動力不足。

2.2農村管理問題

2.2.1農村“三化”問題加劇。調研中發現，景區農村空心化、農民老齡化、農業兼業化現象普遍。核心景區鄉村人口集聚效應明顯，邊遠山村快速萎縮。核心景區楊柏峪村基礎設施完善，經濟發展較好，生活便利，雖然本村人口只有380人，但常住人口達到5000人，占景區總人口的40%。而地處偏遠山溝絕大多數農村地處自然條件差，空心化嚴重，一村幾人十幾人并不罕見。臺懷鎮清涼社村，總人口117人，常住人口僅有12人，男性最小年齡50歲，女性最下年齡70歲，“誰來種地”問題凸顯。同時景區農村耕地稀少（全區400多hm2，人均只有0.04hm2），耕種困難，農業生產成本加大，據了解，景區耕地近三成撂荒，農業兼業化嚴重。

2.2.2基礎設施配套滯后。從基礎設施看，景區農村兩重天。一面是核心景觀高大上，一面是景區農村臟亂差。二者形成巨大反差。主要表現在一是污水處理設施不配套，生活污水直接向清水河排放，破壞景區自然生態，污染了地下水。二是鄉村道理破壞嚴重，出行難，游客也不愿進去。三是許多邊緣鄉村垃圾亂放,污水橫流，農村環境衛生相當惡劣。四是邊緣鄉村景區公廁數量少，游客如廁難。這些問題與五臺山景區的現狀和發展趨勢不相適應，降低了景區在游客心中的地位，客觀上影響了景區收入和景區鄉村旅游發展。

2.2.3對農村公共服務重視不夠。政府在農村居民享受教育、醫療、養老、社會保障等公共服務方面重視不夠，特別是對被拆遷人員的社會保障問題考慮不周全。景區村民在旅游事業快速發展中得到好處不多,反而處處受制于景區保護的各種限制，部分村民對政府工作不理解和反感情緒日益突出。臺懷鎮一期拆遷五個村190余戶，原來都在景區中心，搬到移民小區后，基礎設施配套差，公共服務水平低，就業無能，心理落差大，幸福感降低，形成新的社會矛盾。

3　工作對策

3.1統籌好宗教信仰者、游客和景區農民三方權益

景區發展中，既要尊重教徒的信仰，又要保護游客的權益，更要體現農民主體地位。鄉村是景區發展載體，農民是景區發展主體。在景區發展規劃中，充分考慮農民主體地位；在景區市場運行中，充分調動農民積極參與；在景區利益分配中，充分保障農民正當權益。真正使農民成為景區的主體，發揮主人翁作用，在思想觀念上破解景區與農民矛盾，推動景區與鄉村農民同步發展，讓農民共享景區發展成果。

3.2重新定位景區農村發展目標

景區農村最終發展方向就是實現農旅一體化，景鄉一體化，作為未來農村定位，讓鄉村農民共享景區發展成果，讓旅游真正成為推動當地農村社會經濟發展、幫助當地老百姓增收致富的主要動力。一手抓改善景區內農村人居環境。要按照景區標準規劃、建設鄉村社區基礎設施和旅游服務設施；實施以水路電氣等基礎設施和公共服務為重點的完善提質工程；實施以新村規劃建設為重點的農民安居工程；開展以垃圾污水治理為重點的環境整治工程；建設美麗鄉村為重點的宜居示范工程。通過基礎設施一體化建設,實現景鄉一體化，不僅宜居,而且宜游。一手抓產業發展。圍繞宗教文化、生態文化著重培育旅游產業，發展農家樂，推廣星級服務，提升產業附加值空間。實施政府購買公共服務，把發展景區農村公共事業和景區建設同步安排,同步推進，把農村社會保障納入到景區城鎮基本福利體系。

3.3大力培育農村新興業態

發展景區溝域經濟，推進農旅一體化，推動農村產業融合發展。利用“四荒地”發展休閑農業，對景區休閑農業項目用地，列入土地利用總體規劃和年度計劃優先安排。支持農民發展農家樂，鼓勵利用村內集體建設用地、開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。加強農民職業培訓，增強旅游就業技能，實現差異化就業，減少同質化就業競爭。

4　政策建議

4.1建議制定出臺景區效益與農民共享的有關政策

借鑒峨眉山經驗，景區政府拿出的門票收益的5%～8%，對景區村民進行分紅。加強景區農民職業教育，提高從事旅游產業的素質，景區內的各用人單位，在同等條件下優先錄用景區村民等相關惠民政策。按照“政府推動、農民主體、市場運作”的辦法，在景區的32個村，推動集體資產資源評估工作，鼓勵村集體資產資源作為景區發展主要要素入股景區開發企業集團，按股份參與利潤分配。

4.2建議制定景區內農民資源性財產收益分配政策

對農民的宅基地、四荒地使用權、土地承包經營權、林權等資源性財產科學評估，入股村集體股份合作企業，再投資入股到景區開發企業集團，形成農民、村集體、景區開發企業集團股份合作、按股分紅、風險共擔、和諧發展的新機制。

4.3建議制定整合景區各類扶貧政策、實施精準扶貧的政策

整合用足現有扶貧政策資金，落實雨露計劃、教育扶貧、新型職業農民培育、整村推進項目、金融富民扶貧工程、易地扶貧搬遷。省、市、縣、景區加大扶貧力度，加大資金救助，分類精準扶貧，一次性使景區貧困農民脫貧，結合政府購買服務、景區農民保險、享受市民待遇、特困群體救助等政策，確保長期不返貧。到2020年，全面消滅景區1838個貧困人口。

4.4建議探索景區農民保險政策

借鑒新農合保險機制，建立政府推動、農民主體、景區補助的保險機制，開展農民養老保險、失業保險、醫療事故保險、教育保險等事宜，首先推動失地農民的保險，然后向景區鄉村廣大農民擴展，確保農民小有所學、壯有所業、老有所依。

4.5建議完善景區特困群體社會救助制度

對景區特困群體，省、市、景區政府和村集體通過再保障給予救助，積極引導寺廟救助，鼓勵村民互助。

1004-7026（2015）08-0048-02中國圖書分類號：F592.7

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侯美蓮，畢業學校及專業：東北農業大學農學專業，單位：山西省忻州市農村人才培訓中心。。