鄉鎮政府債務成因及解決之道

□王海梅

(無錫市行政學院江蘇無錫214086)

鄉鎮政府債務成因及解決之道

□王海梅

(無錫市行政學院江蘇無錫214086)

鄉鎮政府的適當舉債對于地方經濟的發展，基礎設施的建設，民生項目的改進曾起到積極的作用，是社會經濟發展過程中的“墊腳石”，但如果鄉鎮舉債規模相對龐大，則不僅影響鄉鎮經濟的健康發展，也會給未來經濟發展帶來嚴重的負面影響。李克強總理在今年兩會上回答記者提問中指出：“對于債務問題，我們不能把今天的墊腳石變成明天的絆腳石。”通過對蘇南某鄉鎮政府的債務情況分析，雖然形成鄉鎮債務的原因是多方面，但究其本質，還是因為鄉鎮政府財權與事權不對等、鄉鎮經濟發展模式以行政推動為主、鄉鎮債務管理機制不完善這三個方面。只有在這三方面進行改進并完善，才有可能逐步解決我國鄉鎮政府的債務危機。

鄉鎮政府；債務；解決之道

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.021

鄉鎮政府的適當舉債對于地方經濟的發展，基礎設施的建設，民生項目的改進曾起到積極的作用，是社會經濟發展過程中的“墊腳石”。但一些制度沒有跟進，使得鄉鎮債務有可能成為“絆腳石”。2013年8月1日，國家審計署的審計結果顯示，我國地方政府債務規模達到20萬億。2014年8月，國家審計署報告再次顯示，全國有3 465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3 070.12億元、116.02億元和461.15億元。龐大的鄉鎮債務不僅影響鄉鎮經濟的健康發展，也惡化了政府與農民的關系，威脅著社會的穩定。如果鄉鎮繼續透支財力，盲目舉債，造成債務規模失控，將給未來經濟發展帶來嚴重的負面影響。李克強總理在今年兩會上回答記者提問中指出：“對于債務問題，我們不能把今天的墊腳石變成明天的絆腳石?！?/p>

1　鄉鎮債務基本情況及特點

蘇南地區自古以來就是中國最富庶的地區，經濟基礎良好。如今，蘇南地區各鄉鎮經濟持續穩定增長，財政實力不斷增強，各項社會事業取得了長足的發展，但鄉鎮債務問題也隨之日益顯現。無錫市A鎮是一個擁有50km2面積，5.5萬常住人口的江南古鎮，是無錫市工業明星鎮，江蘇省綜合實力百強鎮。2013年工商開票近200億，其中工業125億，商業70億。全口徑財政收入6.6億，公共財政預算收入2.9億，鎮級可用財力2.5億。

在調研中，我們發現，這個鄉鎮的債務情況有具有代表性，有著如下特點：一是債務規模逐年上升。尤其是自2008年以來，該鎮的債務規模上升速度加快?？傌搨幠Ｖ鹉晟仙绕涫侵苯觽鶆丈仙涌?，該鎮2011年的直接債務是2個億，2012年是3個億，2013年的直接債務達到5個億。2014年的直接債務達到5.3個億。根據該鎮的統計口徑，直接債務是指以鎮政府為債務人，向銀行、企業或個人的借款。到2014年10月底，該鎮的債務總額一共是9個億。二是債務結構復雜。在該鎮的債務中，有政府辦企業負債，有行政債務，有工業園區開發建設負債。三是時間跨度大。該鎮的債務最久的已有二十多年，形成時間久，時間跨度大。上個世紀90年代，該級鄉鎮政府曾出資興辦鄉鎮企業，但有些企業經營不善，所負債務無法償還，而且歷年來都無法消化，直至現在已有二十多年。目前這個部分的負債總額為0.5億元左右，約占總債務的5%。四是資金成本高。受我國法律政策所限，鄉鎮融資極為困難，尤其到年終分配，饑不擇食，只要肯借，不計成本，一般銀行融資成本在9-10%左右，企業及個人10%，特殊情況下如短期調頭寸，年終時超過12%，最高為14.3%

2　鄉鎮債務形成原因

鄉鎮債務形成的原因是多方面的。有客觀原因造成，例如鄉鎮政府的可用財力小于剛性支出，造成鄉鎮政府收不抵支；也有主觀原因造成，鄉鎮政府盲目上項目，實事工程、民生工程等等；還有被動造成，例如省市級道路工程中拆遷補償標準遠低于當地水平，而其差額由鎮財政承擔等等。但更深層次地，主要是以下三個方面原因。

2.1財權與事權不對等

財權是指政府籌集財政收入的權力。我國1994年的分稅制制定了中央政府與地方政府之間財政收入的各自來源，界限劃分非常清晰，也比較剛性。1994年后續有關稅種劃分的一系列舉措，使得地方政府尤其是鄉鎮政府的財權逐漸上移。我國地方政府的財政收入占財政收入的比重從1993年的78%下降到2010年的48.9%。江陰市A鄉鎮2012年全口徑財政收入6.6億,根據相關政策,體制結算財力是1.6億,也就是說鄉鎮政府可使用的只有24%,其余5個億占到全口徑財政收入的76%上移到中央、省、市、縣財政。

事權是政府在本區域內的公共事務中應承擔的職責，事權決定了政府的財政支出責任。從現實來看，中央財政的支出比例約占支出總量的15%，而地方實際占85%。我國行政管理體制是垂直管理，上級政府總是有意無意地把越來越多的事權分配給了下級政府，鄉鎮政府在政府體制中所處的位置最低，承擔的事務也最多。近五年來,江陰市A鄉鎮在發展公益事業及基礎設施方面共欠債4.6億,約占總債務的50%。具體為：有一條省級高速公路，三條市級公路，一條省級航道拓寬，由于上級補償不足，鎮級負擔拆遷及安置房建設約1.3億；道路、橋梁建設及拆遷約1.7億；中學、公園等公益事業建設投入約1.5億。財權上移，事權下移，財權與事權的不對等是鄉鎮政府債務越來越龐大的重要原因。

2.2經濟發展模式以行政推動為主

一般認為，我國經濟持續快速發展的重要原因之一是各級政府對于經濟發展的積極推動，我國鄉鎮政府不僅主導著鄉鎮經濟的發展，并且有著獨立的經濟與社會利益。同時現有的鄉鎮干部任命及政績考核制度也主要是以GDP的增長為主。鄉鎮政府深陷于經濟發展主體的角色不能自拔，欲罷不能。

無錫A鄉鎮的經濟發展模式也是典型的“蘇南模式”，從過去大辦鄉鎮企業來促進經濟發展，到目前的招商引資、項目推進，政府主導經濟增長的方式一直難以扭轉。這樣的模式是導致鄉鎮債務高速增長的一個重要原因。一方面使得鄉鎮政府職能越來越龐大，機構和人員越來越多，財政負擔隨之加重。A鄉鎮由鎮財政全額承擔或部分承擔發放工資的人數有1800多人，人員經費為1.2億。鎮級財政年可用財力（不含土地出讓）與政府機關運轉所需的人員支出、商品勞務支出、社保、民政等到基本支出差額為每年0.4億，約占總債務的5%。另一方面，鄉鎮政府熱衷追求GDP和政績工程中，為在其任期內實現“政績”，投資項目，這些項目中有不少是形象工程、政績工程，很少對項目的經濟效益、投資的融資成本加以仔細分析。這些項目的投資收益一般比較差，從而給鄉鎮財政帶來沉重的負擔。

2.3債務管理機制不完善

一是缺乏舉債約束機制。在有些鄉鎮，是否要舉債、舉債多少往往根據鄉鎮主要領導的個人拍板，而無科學公開的認證，集體討論這個過程，有約束的舉債必然是混亂的。

二是缺乏債務資金的管理機制。目前，我國鄉鎮債務的統計體系尚未建立，現實中鄉鎮各平臺各部門不僅多頭舉債，同時又是多頭管理，債務總體情況模糊不透明。這些管理機制的缺乏既給債務風險監測帶來難度，又極易造成債務規模的失控。

三是缺乏債務的問責機制。從某種程度上說，鄉鎮領導不需要對舉債的后果負責。他不用考慮這些債務什么時候還，從哪里的收入渠道來歸還等問題。由于缺乏債務的問責機制，必然導致政府舉債行為的隨意性，鄉鎮債務的規模不斷擴大。

3　化解鄉鎮債務危機的對策

3.1合理配置鄉鎮政府的財權與事權

人民政府是為人民服務的政府，做讓人民滿意的事是政府的主要工作，事權是政府工作的核心，財權是事權的物質基礎，因此，財權必須以事權為依據。

明確鄉鎮政府職能。根據我們五級政府事權的整體分工情況，明確界定鄉鎮政府職能,鄉鎮政府負責本區域范圍的事務，但是一些支出金額大，關乎國家整體長遠走向的公益性事業如農村義務教育、農村醫療衛生服務、農村治安管理等應上級政府統籌安排，這些公益性事業應從鄉鎮職能中剝離出來。同時要使鄉鎮政府徹底從生產性、競爭性領域退出，從而把絕大部分的精力集中于區域內的經濟社會發展的環境建設。

規范鄉鎮政府職能。各級政府的事權配置經過科學的考量，一旦確定，就不能隨意更改。鄉鎮政府的事權和財權要法定化，凡屬省市政府承擔的，省市政府不能轉嫁給縣、鄉，委托縣鄉政府承辦的事務，縣級政府不能轉嫁給鄉鎮。市縣級上級政府或主管部門不得隨意分配和指派鄉鎮政府要完成超出鄉鎮政府職能范圍的任務。

3.2轉變政府職能，改變政績考核機制

轉變政府職能。深化改革，簡政放權于市場，建立服務型政府和有限型政府。

鄉鎮政府原來的控制管理要轉變為提供服務，管理目標由經濟領域更多地轉向公共服務領域。

約束政府投資行為。有些鄉鎮政府為了追求本級政府的甚至個人利益，擴大預算支出的規模，在缺乏科學論證、民主決策的情況下，盲目上馬一些重復建設。因此，要逐步讓投資決策過程透明起來，讓對公共投資的績效考核嚴格起來，讓財經紀律嚴肅起來，讓社會監督行動起來。

完善政績考核評價體系。不唯GDP,指標體系應全面反映該體系的經濟社會發展的全貌，并設置合適的權重，指標應包括：社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設、加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產、科技創新、人民健康狀況等等。

3.3完善債務管理機制

鄉鎮債務應公開透明。建議對鄉鎮政府債務應做個全面的統計，每一筆的債務主體，擔保人，連帶人，資金用途全部登記造冊，摸清債務底數，由鄉鎮財政所歸口全面統計清理，讓鄉鎮債務透明化。

債務預警體系應健全。一些國家對政府債務管理有著比較成熟的經驗，雖然不能照搬照抄，但可以很好地借鑒，從而建立適合中國特點的地方債務風險預警指標體系。并根據預警指標，對不同風險狀態的鄉鎮債務采取不同的措施。

鄉鎮干部債務責任應追究。對鄉鎮干部應考核其政府債務資金績效情況，對鄉鎮主要領導干部應進行任期經濟責任審計。

1004-7026（2015）08-0031-02中國圖書分類號：F812.8

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王海梅（1974-），無錫市行政學院，女，經濟學碩士研究生，副教授。