對中國多黨合作制度中幾對關系的分析

楊愛珍（上海市社會主義學院，上海200237）

對中國多黨合作制度中幾對關系的分析

楊愛珍
（上海市社會主義學院，上海200237）

隨著中國多黨合作制度的發展，學界對多黨合作制度的研究從粗淺化向細深化方向轉變，逐步改變那種粗放式的研究習慣。筆者撰寫本文，試圖對多黨合作制度的幾對關系 “‘領導-合作'與 ‘執政-參政'”、“制約與監督”、“民主黨派組織發展與 ‘三個為主'的關系”等進行量化分析，以期對以往某些模糊認識作些說明。

多黨合作制度；基本關系；定量分析

20多年前，筆者從中共黨史黨建領域轉入中國多黨合作制度領域的研究。回首當年，真有點 “數點雨聲風約住，朦朧淡月云來去”的感覺。回望彼時，研究者不多，而且大多是停留在多黨合作制度政治原則的層面上展開。放眼現今，笑看 “怎得文章，殷勤述與多黨合作”，多黨合作制度研究園地頗有些姹紫嫣紅的景象。筆者在喜悅之際，也感到在研究中存在著 “原則性的研究多，定量性的研究少；政治性的研究多，學理性的研究少；歌頌性的研究多，思辯性的研究少”的現象。理論是解釋性的，而且是規范性的，它以概念的邏輯體系的形式為人們提供實踐的路徑，所以理論研究不突破粗放式的研究模式，將會羈絆實踐的發展。因此，筆者試著對多黨合作制度中一些基本關系進行量化分析，以期能引起學界關注。

一、對多黨合作制度顯著特征的分析

2005年，中共中央頒布的 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（以下簡稱中發 ［2005］5號文件）中對中國多黨合作制度的顯著特征作了明確規范：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政。此后，圍繞著這一顯著特征進行分析的文章很多，但大多是把它作為一個整體概念加以闡述，鮮有從 “領導-合作，執政-參政”角度進行細化分析，從而也影響到對政黨整體功能的研究。筆者認為，在中國政治語境中，既要把握 “領導-執政”與 “合作-參政”同一性的內涵，更要認識中共與各民主黨派關于 “領導-執政”與 “合作-參政”方面的區別，這是厘清政黨為實現不同職能和作用而采取不同方式的關鍵所在。

關于 “領導-合作”的理論內涵與實踐指向。中國共產黨的領導是指一種政治領導活動。按照《中國大百科全書·政治學》的解釋，政治領導主要體現在黨通過提出和制定體現中國人民的共同價值觀念、路線、政策，確立政治原則和政治方向，通過一定的組織途徑和活動方式來獲得各民主黨派的支持，以達到帶領人民群眾共同為實現黨所提出的價值觀念、路線和政策而共同奮斗的活動。從這個定義出發，我們可以從兩方面把握 “黨的領導”的內涵。第一，中國共產黨靠自身活動的有效性和合法性實現領導活動。《中華人民共和國憲法》強調了 “中國共產黨的領導”，但是黨實現領導，并不可能僅由法律規范的方式加以規定，更要靠自身活動的有效性和合法性來實現。因為，“黨的領導也不是一種依靠法律規定的地位或權力——從法學規范的基本原理來看，黨的領導也不可能由法律以規范方式加以規定。法律所規范的行為是相對精確的行為”［1］。所以，從這個意義上說，領導并不是一種強制性的權力，而是民眾對黨的價值理念、綱領路線、方針政策的認同和支持。第二，黨的領導是指中國共產黨這一組織實體的領導，而不是黨員（或者稱之為黨的代表）的個體行為。因此，要實現黨的領導，不但需要路線、方針和政策獲得民眾的認同，還需要通過中共黨員先鋒模范的表率作用來感召、說服和動員民眾為實現黨提出的目標而奮斗。習近平總書記要求各級縣委書記要做到心中有黨、心中有民、心中有責、心中有戒，就是實現黨的領導的重要一環。黨的領導說到底還要考量黨和人民群眾的關系的問題。

各民主黨派是圍繞共產黨的領導活動而進行“多黨派合作”活動的。中發 ［2005］5號文件指出，各民主黨派 “是發展先進生產力、社會主義民主政治、社會主義先進文化和構建社會主義和諧社會的一支重要力量，也是實現祖國統一、民族振興的一支重要力量”［2］。兩個 “重要力量”詮釋了各民主黨派在 “合作”活動中的實踐內容。具體地說，各民主黨派的 “合作”要在兩個層面上展開。第一層面，各民主黨派要圍繞中心，服務大局，認同并要積極宣傳和貫徹中國共產黨的價值理念、社會主義初級階段的基本路線、基本綱領和基本經驗，在自覺維護共產黨領導地位的過程中，協助共產黨做好群眾工作。第二層面，“多黨派合作”也是組織實體的作為，各民主黨派成員的整體表現反映了 “多黨派合作”的質量。各民主黨派是 “進步性與廣泛性相一致”的參政黨，因此各民主黨派成員的素質，不但關系黨派的社會形象，也間接關系到共產黨的政治形象，因為民主黨派是共產黨的親密友黨。由此可見，各民主黨派必須 “以進步性引領廣泛性”，才能在 “多黨派合作”中有所作為。

“執政-參政”的理論內涵與實踐指向。黨的執政，一般指一個政黨通過合法途徑進入國家權力機構，并以該政黨的代表為主掌握國家權力機構，從事對整個國家的公共事務的管理活動［1］。立足中國，對此定義進行分解，它含有幾層意思。第一，中國共產黨的所有成員并不是執政主體，執政的是黨的代表們。換言之，是中國共產黨中的優秀分子。第二，黨的執政是黨的代表們通過法律授權，進入國家公共領域，執掌國家權力機構，處理國家的政治、經濟、社會事務。此時，執政黨的代表有了雙重身份：一是以國家代表身份處理國家政務；二是以中國共產黨代表的身份，把黨的路線、方針和政策經過法律程序，上升為治國的大政方針。第三，中國共產黨始終把全國人民的利益放在第一位。以人為本、執政為民是檢驗黨一切執政活動的最高標準。因此，在執政過程中不但要處理好國家的長遠利益與群眾眼前利益的關系，而且還要處理好各社會群體的利益關系。第四，黨的領導與黨的執政的不同點在于，黨的領導體現的是黨的組織實體，涉及每個黨員的表現。當然，西方國家沒有“領導”的概念，中國共產黨是中國人民的先鋒隊，黨的領導就是要獲得民眾的認同和支持。因此，實現黨的領導也要靠柔性的引導、感召的方法。黨的執政是一種法律意義上的權力地位。黨員代表掌握了國家權力，在執行國家公務的過程中，作為公共權力的代表，必然要以法律的手段來處理政務，法律剛性帶來了執政的剛性［3］。

各民主黨派的 “參政”，簡單地說，就是各民主黨派的精英分子代表本黨參加國家政權，協助共產黨進行國家政務的管理活動。以往，筆者在調研中，經常聽到基層的黨派同志說自己在參政議政。其實這種說法是不正確的。參政是有特指的，基層的黨派同志還是采用 “議政建言”（或者 “建言獻策”）為好。各民主黨派的 “參政”也可以從兩個層面解析。第一層面，民主黨派的 “參政”也體現剛性化。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，這項制度已經入憲。因此，在多黨合作體制下，民主黨派有著自主的地位和價值。民主黨派參政，按照規范的說法是：參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。“參政”的具體表現形式之一是黨派的代表在國家權力機構協助共產黨進行政治、文化、經濟等事務的管理。第二層面，民主黨派的利益表達有一定指向性。代表中國共產黨執政的黨的代表們在處理國家事務時是代表全國人民的利益。民主黨派除了圍繞全局性的問題進行參政議政外，還要反映和代表各自所聯系群眾的具體利益和要求。

對中國多黨合作制度顯著特征的量化分析，目的就是能夠更好地了解多黨合作制度不同的向度，從而深刻地把握多黨合作制度的內涵和政黨活動的實踐指向。

二、政黨協商中的制約和監督

討論了中國多黨合作制度的顯著特征之后，自然要進入對具有中國特點的多黨合作運轉機制的討論，其中最具代表性的是政黨協商。俞正聲同志在2015年1月20日召開的全國統戰部長會議上指出：統戰部門貫徹落實 《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》精神，重點是協助黨委搞好政黨協商的組織和落實，始終堅持黨對政黨協商的領導，營造寬松民主的氛圍，不斷提高政黨協商的水平。與西方競爭性政黨制度的運行軌跡不同，中國多黨合作制度是以政黨協商來協調和整合社會不同利益的要求，找到全社會意愿和要求的最大公約數，從而形成最大限度滿足不同利益要求的公共產品。當然，要使 “民意輸入”和 “政策輸出”良性互動，必須做到權力能夠有效地制約權力，促使權力運行趨向軟化。因此，政黨協商所蘊含的是對公權力自由裁量權的制約，而不是寬泛意義上的“民主黨派民主監督”。但在我們研究中，已經習慣把政黨協商與民主監督聯系起來進行思考。為此，筆者查閱了這方面的有關文章，如袁廷華認為：“民主黨派的監督形式主要有：在政治協商過程中，民主黨派就黨和國家重大決策和重要方針政策的制定提出意見、建議和批評。”［4］王建華等從比較政黨制度的視角出發，認為：“從參政黨的性質出發，合作性監督屬于過程監督，它可以把很多問題消滅在政策制定的過程中。”［5］誠然，在把兩者結合起來思考的前研究范式階段，這種思考是有價值的。但是隨著實踐的發展，我們的理論研究也必須打開新的視角，政黨協商是權力制約的制度安排。

首先，制約與監督的差異性。制約和監督都是對權力控制的制度安排。建立健全權力運行制約和監督體制機制，才能保證權力持有者按照法定權限和程序行使權力。在現實政治生活中，制約關系和監督關系往往交織存在，在實踐中并不特別強調其內在的指向。但是，作為理論研究者，我們必須對兩者的差異有清晰的認識，制約和監督在運行過程中有自身的特點。第一，一般而言，監督控權是多向度的，監督不僅應用于權力的橫向功能性控權，也應用于縱向性的權力安排［6］。制約控權是橫向的，強調的是通過制度化的程序和規則劃定政治主體之間的分工和職責分配，其首要原則是對正當程序的遵循。第二，監督控權的重心在于對監督者權力運用行為的監察和督促，只能在權力過程中進行中止或事后追究，其重心在于對違規行為的糾正和追責。制約控權指向的是過程性分權，意味著政治主體之間互相牽制約束，必須要在協商與妥協中完成某項工作。同時，各主體將為可能發生的不利后果承擔責任。因此，制約控權是權力運行的前置的防控器。

其次，政黨協商更多體現的是制約控權的原則。第一，在多黨合作制度的框架中，中國共產黨與民主黨派都是政治主體。在政黨體制的權力配置上，共產黨享有執政權，各民主黨派享有參政權。雖然兩種權力的份量不同，但是缺少民主黨派的參政，政治運行會發生傾斜，這符合制約控權的過程性分權的原則。第二，中發 ［2005］5號文件指出：把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則。在決策前和決策執行中進行協商，就是前置了對權力自由裁量權的控制，這是制約控權的最顯著的特點。第三，中國共產黨與民主黨派是長期共存，榮辱與共的關系。民主黨派的參政權來自于多黨合作這一基本政治制度賦予的政黨權利。“政黨權利是指政黨站在既定的立場上，履行政黨的權利和義務，承擔著政黨應有的責任。”［7］在政黨協商中，要看得出問題，想得出辦法，做到 “道義相砥，過失相規”。政黨協商過程，其實就是中國共產黨和各民主黨派共同承擔公共責任的程序過程。這是制約控權要求的政治主體將為可能發生的不利后果承擔責任。

習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上指出，設計和發展國家政治制度，必須注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一。還要把握現實要求、著眼解決現實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的 “飛來峰”。周恩來說，“民主黨派是我們的友黨。作朋友一定要做畏友，在大的關鍵問題上要互相提醒，才是真正的朋友”［8］243。政黨協商是我國多黨合作制度的重要的運轉機制，我們從理論上研究政黨協商中的制約控權問題，在于更好地提升政黨協商的科學性和有效性。要使民主黨派真正成為 “友黨”和“畏友”，是我們研究政黨協商的制約控權的目的所在。

三、民主黨派組織發展與 “三個為主”的關系

這是個非常現實和敏感的話題。然而，多黨合作制度要發展，卻繞不開這個話題。因為民主黨派是最富有中國特點的政黨，也是多黨合作制度的重要物質基礎，民主黨派組織發展的狀況不但關系到黨派的自身發展，也關系到多黨合作制度發展的組織資源的豐饒度。

我們要從三個角度闡述此問題。第一個角度，民主黨派組織發展與界別特色的形成。

民主黨派的組織發展與黨派組織發展的界別特色緊密聯系在一起。1951年1月，中國共產黨召開了第二次全國統戰工作會議。在這次會議上，把幫助民主黨派組織發展作為一項重要議題進行討論。中國共產黨在會上提出了 《1951年協助各民主黨派發展黨員的建議》，并對發展對象和活動范圍作了重點分工，也就是我們通常說的 “三個為主”（以協商確定的范圍和對象為主，以大中城市為主，以有代表性的人士為主）。會后，毛澤東聽取匯報時指出，去年說要鞏固，今年說要發展，如果今年還只是一個鞏固，那是不行的。因為社會上有民主黨派的階層和人物存在，所以就應當發展。這個問題應該寫出幾條指示發到各地去［9］。當時，社會結構比較簡單，發展速度有限，民主黨派的組織發展完全可以在 “三個為主”中開展。此后，社會政治陷入旋渦，民主黨派也談不上什么組織發展了。改革開放后，隨著社會主義民主政治的發展，民主黨派的組織發展重新提上議事日程。上個世紀80年代是思想相當活躍的年代，政治上破冰之后，民主黨派的組織發展和 “三個為主”進入黨派討論的視野，真是觀點多多：要從干部性政黨轉化為群眾性政黨，五個知識分子為主體的政黨合并，等等。秉承民主黨派 “自己提出問題，自己分析問題，自己解決問題”的宗旨，黨派經過討論達成共識。1983年中央統戰部邀請各民主黨派中央負責人舉行座談會形成 《座談會紀要》，重申建國初期民主黨派重點分工的原則。1986年中共中央批轉中央統戰部的 《關于新時期黨對民主黨派工作的方針任務的報告》（以下簡稱 《報告》）。在 《報告》中重申了 “三個為主”的原則，強調了民主黨派的的組織發展要在協商確定的界別中展開［10］。在中共中央1989年頒布的 《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》和中發 ［2005］5號文件，依舊強調了民主黨派組織發展 “三個為主”的原則。

市場經濟在不同國家的發展都從深層次上改變了這些國家的經濟和社會結構，并且顯著地影響了這些國家的社會政治生態環境。新的社會階層的不斷產生，使得社會結構發生極大變動。如何有效吸納和同化新的社會階層人士進入體制渠道，就成為多黨合作制度必須要解決的重大問題。在多黨合作制度框架中，中國共產黨從中國工人階級的先鋒隊發展為中國工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊；各民主黨派以30%的比例可吸收不屬于自己所聯系的界別人士，擴大了黨派組織結構的 “廣泛性”。同時，多黨合作以不變形式變內容的方式團結、吸納了新型社會力量，提升了多黨合作制度的包容性，使政黨制度符合社會生態的需要，顯示其強大的生命力。

第二個角度，面對新情況的一些討論。

社會經濟政治的發展，不斷把新問題推到我們面前。比如，上世紀50年代的 “大中城市”所具有的規模與現在已經有了很大差異，可以說那些“百強縣”的經濟總量和人才總量早就超過上世紀50年代的 “中等城市”規模。因此浙江等比較發達的省對此規定有了新主張。另外，社會歷史的變遷，使得有的黨派所聯系對象逐步萎縮，如民革所聯系的對象是原國民黨黨員和與國民黨有一定歷史聯系的人士，臺盟是祖國大陸上的臺灣省籍同胞，都出現了資源不足的問題。有的黨派則成員交叉，界別特色趨向模糊，如民進已經突破 “中小學”的界限，與民盟 “渾然一色”。因此，有的理論工作者提出，民主黨派組織發展的 “群體”界別不適應現在的社會生態狀況，要從 “群體”界別轉向 “功能”界別，具體說來，就是根據不同的參政內容，如經濟發展、政治改革、教育發展、兩岸關系等，通過協商確定各黨派政治功能的不同分工來重新劃分各黨派的聯系發展對象。實踐工作者和理論工作者的思考，至少能夠為重新審視問題提供視角，應該說是有價值的，但是在多黨合作制度的語境中分析，這些觀點是需要商榷的。

第三個角度，我對上述討論的看法。

筆者認為是否要突破 “大中城市為主”的框架，最根本還是要從各縣的社會經濟政治發展狀態和該縣人才總量尤其是黨外人才資源狀況去思考，否則黨派成員數量不夠，基層組織無法開展活動，再好的想法也是空想，無利于實踐的推進，但本文并不想就該問題展開討論，筆者想就 “群體”與“功能”談點管見。

首先，我們從政黨的定義分析。什么是政黨？政黨就是社會中一部分人建立起來的組織，表達的是一部分人的意愿，并為了維護本階級、階層的利益，通過執掌和影響國家權力，以實現其綱領和政治主張。“政黨”姓 “黨”這是一個基本的前提［11］。雖然，隨著社會的發展，政黨的活動形式有所變化，但政黨的性質和功能并沒有改變，一定是 “整體的部分”，要代表和表達自己所聯系的那部分群體的利益。以 “功能”來劃分各黨派的范圍和聯系對象，實際上已經把民主黨派當成 “工作部門”來看待，淡忘了民主黨派也姓 “黨”的事實。周恩來說過，“談談民主黨派的性質。各個民主黨派，不論名稱叫什么，仍然是政黨，都有一定的代表性”［8］171。亨廷頓對政黨的定義是：“政黨是現代政治特有的組織形式——政黨的功能在于組織參與、綜合不同利益、充當社會勢力和政府之間的橋梁。在履行這些功能時，政黨要反映政治的邏輯而非效率的邏輯。”［12］所以，民主黨派以 “群體”為界別組成政黨，并表達所聯系群體的利益，是符合政黨屬性的制度安排。如果以 “工作的方方面面”來重新劃分民主黨派所聯系的對象，說到底，是把黨派當成 “部門”或純 “智庫”了。我們無論如何不能把民主黨派的 “政黨屬性”邊緣化。

其次，理論的探索要尊重事物內在的規定性，要從其規律性出發進行思考。民主黨派是政黨，必須把握這一本質特點，要從政黨這個基本屬性出發來調節與原來劃定的界別范圍之間的某種不協調的問題。筆者認為，對具有特定的歷史范疇的界別，我們在尊重歷史確定的基礎上，要有突破。簡言之，擴大界別的范圍，歸攏某特定的新的階層群體；對于有些黨派，可適當的彈性操作30%的比例，以充實黨派發展的組織資源。

俄國作家車爾尼雪夫斯基說，實踐是思想的真理。我國作家鄒韜奮說，理論是實踐的眼睛。亞里士多德又說，事業是理念與實踐的生動統一。堅持中國多黨合作制度，不但需要堅定的信念，更需要以不斷探索的精神，從實踐和理論兩個向度去完善和發展。

［1］張恒山.中國共產黨的領導與執政辨析［J］.中國社會科學，2004（1）：4-17.

［2］中共中央統一戰線工作部.中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見（學習問答）［M］.北京：華文出版社，2005：134.

［3］王邦佐，等.執政黨與社會整合：中國共產黨與新中國社會整合實例分析［M］.上海：上海人民出版社，2007：303.

［4］袁廷華.中國特色政黨制度研究［M］.北京：中國書籍出版社，2013：251-252.

［5］王建華，王云駿.我國多黨合作的民主監督問題研究——基于比較政黨制度的視角［J］.學術界，2013（1）：23-31.

［6］陳國權，周魯耀.制約與監督：兩種不同的權力邏輯［J］.浙江大學學報（人文社會科學版），2013（6）：43-51.

［7］楊愛珍.民主黨派的政黨職能和政黨功能分析［J］.中國政治，2009（8）：73-78.

［8］中共中央統一戰線工作部，中共中央文獻研究室.周恩來統一戰線文選［G］北京：人民出版社，1984.

［9］曹健民.中國民主黨派的歷史和現狀［M］.北京：中國人民大學出版社，1994：282.

［10］楊愛珍.當代中國政黨制度研究［M］.上海：學林出版社，2004：138.

［11］王長江.現代政黨執政規律研究［M］.上海：上海人民出版社，2002：60-61.

［12］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，劉為，譯.上海：上海人民出版社，2008：42.

（責任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.029

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A

1672－0911（2015）02－0029－05

2015-01-29

楊愛珍 （1952-），女，上海市社會主義學院教授。