推進人民政協公共外交的實踐與思考

殷嘯虎安翊青（.上海社會科學院，上海0000；.上海里格律師事務所，上海0000）

推進人民政協公共外交的實踐與思考

殷嘯虎1安翊青2
（1.上海社會科學院，上海200020；2.上海里格律師事務所，上海200020）

開展公共外交，是人民政協的一項基本功能與重要任務。多年來，上海市政協在擴大對外交往、推進公共外交方面進行了積極的實踐與探索，開展了多種形式的對外交流活動，通過人民政協這個平臺，全面展示中國人民和平發展的嶄新形象，有力地宣傳了人民政協這一具有中國特色的民主形式，廣泛介紹了上海改革開放以來在經濟建設、社會發展、文化進步方面的顯著成就，并積極參與了上海市與國外友好城市的交流交往工作。但同時，人民政協的公共外交也面臨一些問題。如何順應時代的要求，推進人民政協公共外交的有序開展，不僅是公共外交戰略的需要，也是創新政協工作，拓展履職范圍，強化政協自身功能的要求。

人民政協；公共外交；實踐；思考

在世界多極化和經濟全球化深入發展的大背景下，公共外交日益成為國家軟實力和競爭力建設的重要載體。人民政協作為當代中國公共外交的重要平臺和開展公共外交的重要力量，也越來越凸顯其在開展公共外交方面的作用。近年來，人民政協依托其深厚的社會基礎和豐富的政治資源、文化資源、人才資源，在公共外交領域開展了廣泛的活動，形成了不少成功的經驗。認真總結人民政協在公共外交方面的實踐，形成可復制推廣的經驗，同時找出存在的問題和不足，進一步完善相關機制，不僅具有重要的實踐意義，更具有重要的理論指導意義。

一、任務與功能：人民政協開展公共外交的定位分析

開展公共外交，是人民政協的一項基本功能與重要任務。多年來，人民政協在加強同各國人民的友好往來，增進同各國人民的相互了解和交流合作等方面做了大量的工作。隨著我國對外交往的多元化發展和國際形勢的復雜化，公共外交的作用也日趨重要。找準我國當前公共外交的切入點，明確人民政協在公共外交方面的功能定位，是推進人民政協公共外交的基礎與保障。

（一）開展人民政協公共外交是當前外交戰略的需求

隨著我國經濟發展和綜合國力的不斷增強，中國在國際上發揮了越來越重要的作用，外交空間越來越大，任務也越來越重。但與此同時，我們也面臨越來越復雜的外交環境，突出表現為先進的外交理念與滯后的對外交往行為之間的矛盾。

近年來，我國根據世界多元化、多極化發展以及中國發展的現實，提出了 “新絲綢之路”、“亞洲新安全觀”的理念，奉行睦鄰富鄰、以鄰為善的政策，倡導周邊外交的親 （親切）、誠 （誠信）、惠（互惠）、容 （包容）。應當說，這些理念和和政策是符合中國外交戰略的要求、符合國際外交環境現實的。但問題是，我們的一些具體的對外交往行為與措施沒有能夠準確將這種先進的理念體現和表達出來。例如，對我們的一些維護國家主權、促進世界和平的行為，沒有使用通俗的國際語言和恰當的國際行為進行宣傳，特別是我們從過去的韜光養晦到今天的有所作為，引發了國際對中國搞對外擴張的擔憂，而我們的相關宣傳措施沒有跟上，從而導致一些國家，尤其是周邊國家對我國的不理解甚至是猜疑，由此帶來了一些外交方面的困境；隨著我國綜合國力的不斷增強，引起了世界格局的變化，對一些強權國家形成挑戰的同時，也給我們自身帶來了更大的壓力；我國經濟的發展對資源的需求也不斷增加，但我們在一些第三世界國家的掠奪式開發的行為方式，甚至不顧及當地的風俗、觀念、文化等方面的因素，造成了極其不良的國際影響。要破解這種外交困境，除了政策的調整、行為方式的改變外，更重要的是運用外交宣傳手段，通過各種外交途徑，將我們這種先進的外交理念準確地傳遞出去，得到國際的認同。并且通過外交宣傳與溝通，尋求共同利益的交匯點，爭取最大范圍的國際合作，為中國的發展謀求和營造一個良好的國際環境。而人民政協的職能和功能，決定了它在開展公共外交、加強對外宣傳、擴大對外聯系和交往等方面，不僅能夠有所作為，而且可以承擔重要使命。

（二）人民政協開展公共外交的功能定位

開展對外活動是人民政協的基本功能。1954年全國人大召開，人民政協實現了功能轉型，毛澤東在全國政協二屆一次會議開幕前召集參加會議的部分黨內外人士進行座談時，提出了人民政協今后的五項任務，其中第一項就是協商國際問題［1］。周恩來在全國政協二屆一次會議上所作政治報告中指出，人民政協的第一個任務：協商國際問題。過去這類事做得不少，剛才我在開始報告時舉了一些例子，今后仍將繼續進行這種協商，并且還會發展。這是我們政協要進行的第一個大任務［2］。在1954年通過的 《中國人民政治協商會議章程》中，專門提到了人民政協在外交方面的作用，指出：“繼續鞏固和發展中國同蘇維埃社會主義共和國聯盟、同各人民民主國家的牢不可破的友誼，增進中國同一切愛好和平的國家的友誼，加強中國人民同全世界愛好和平的人民的友誼，反對侵略戰爭，保衛世界和平，維護人類的正義事業?！?/p>

改革開放以來，現行憲法和政協 《章程》同樣對人民政協在開展公共外交方面的功能作了明確規定。憲法序言指出：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用?！泵鞔_了人民政協在對外方面的重要功能。新的政協 《章程》對人民政協的對外友好工作都作出了同樣的規定，指出：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會宣傳和協助貫徹執行國家的外交政策，根據具體情況，積極主動地開展人民外交活動，加強同各國人民的友好往來和合作?！庇纱丝梢?，開展對外友好往來始終是人民政協的一項基本功能和重要任務。

（三）人民政協開展公共外交的特點與優勢

一般而言，公共外交具有行為主體的多元性、行為對象的漸增性、目標的政治性以及手段的多樣性等特點［3］，從實踐過程看，公共外交的行為方式都是間接的，是通過媒體、民間組織、智庫、學術機構、知名人士及普通民眾活動影響他國民眾，達到間接影響該國政府的目的，而在對他國公眾、輿論環境進行影響時，本國國內政治環境也必然對此予以配合，將宣傳與行動有機結合起來；從實施手段上看，公共外交旨在通過信息、文化等手段對其他國施加影響，強調的是物質手段之外的非物質力量；從實施結果上看，公共外交強調互動的重要性，通過有意識地推動、建構，形成有利的外交環境，改善國家的國際形象，提升國家影響力［4］。這些特點，與人民政協的組織結構和制度功能具有相當的契合度，使得人民政協開展公共外交具有得天獨厚的優勢。

第一，開展對外交往是人民政協的基本功能。如前所述，無論是我國憲法，還是政協 《章程》，都明確了開展對外交往是人民政協的一項基本功能；對人民政協任務的定位，也將積極主動開展公共外交活動、加強同各國人民的友好往來與合作作為人民政協的主要任務之一。目前全國政協設有對外友好界別，在專門委員會中設有外事委員會；各地政協也設有外事委員會作為政協對外交流的工作平臺，在積極開展公共外交理論研究、普及公共外交知識、積極開展公共外交等方面進行了有益的嘗試，取得了引人矚目的成績，并且在具體的工作實踐中積極探索，形成了一些獨具特色的個性化交流平臺，成為推動人民政協公共外交活動的重要基礎。

第二，人民政協亦官亦民、非官非民的特點，適應了開展公共外交的需要。公共外交既不同于政府外交，也不同于民間外交，公共外交行為的推動主體雖然是政府，但在實際操作過程中，表面上可能是一些非政府組織、公共團體在直接進行公共外交活動，但其背后一定有政府的組織與推動［4］。而人民政協的性質和組織形態正是適應和體現了公共外交的這一特點。人民政協的性質決定了它既不同于黨政機關，又不同于人民團體；既是政治組織和機構，又具有一定的民間性的特點；既能代表國家，又能代表民間。人民政協的這種亦官亦民、非官非民的特點，決定了在開展對外交往中，能夠發揮融官方、民間為一體的優勢，服務于公共外交的總目標和總任務。

第三，人民政協的廣泛代表性，有利于廣泛深層次推動公共外交。公共外交的主要目標是通過全方位的輿論環境和互動交流，影響他國公眾，以達到預期的戰略目標，所以交流互動的廣泛性是開展公共外交的重要前提。而人民政協是由不同界別所組成，這些界別涵蓋了各個民主黨派、社會團體和其他界別的代表人士，包括了56個民族和港澳臺同胞在內，完全能夠適應不同層次、不同領域的對外交流的需要。

第四，人民政協匯聚了各方面的人才，為開展公共外交提供了有效保障。如前所述，公共外交是通過媒體、民間組織、智庫、學術機構、知名人士及普通民眾活動影響他國民眾，達到間接影響該國政府的目的。而人民政協人才薈萃，知識密集，是一個高智力結構的智囊團。大多數政協委員具備較高的人文修養及政治素質，在實際工作中也表現出了很高的專業素質，對祖國命運和前途也格外關心。可以說，正是這一群體的上述特點使得他們成為公共外交事業的重要建設者。與一般人相比，政協這一精英群體顯然掌握更多的資源，因而更適合在公共外交的舞臺上叱咤風云。這一優勢，正是人民政協在開展公共外交活動方面的獨特優勢之一。

因此，人民政協的功能、性質與組織結構適應了開展公共外交的需要；而人民政協奉行的 “團結、合作”的理念，更易于被外國民眾所接受，與各國開展全方位、深層次的交流互動，加強溝通，增進互信，讓世界真實認識中國，了解中國。

二、實踐與問題：如何推進人民政協的公共外交

中國的發展需要一個穩定的外部政治環境、外交環境和國際輿論環境。隨著中國經濟的飛速發展和綜合國力的不斷增強，世界各國對 “中國道路”、“中國經驗”日益關注，感受到了 “中國震撼”的同時，也出現了 “中國強硬論”、“中國威脅論”。面對當前復雜的國際輿論環境，我們必須通過開展公共外交，積極引導國際社會樹立客觀全面的 “中國觀”［5］。近年來，人民政協在開展公共外交方面，進行了積極探索，積累了一些比較成功的經驗，當然也存在一些需要從理論和實踐層面進行破解的問題，需要我們認真思考和研究。

（一）上海市政協開展公共外交的實踐與探索

多年來，上海市政協在擴大對外交往、推進公共外交方面進行了積極的實踐與探索，開展多種形式的對外交流活動，逐步有效地建立起與世界各個國家和地區的友好關系和交流渠道，通過人民政協這個平臺，全面展示中國人民和平發展的嶄新形象，有力地宣傳了人民政協這一具有中國特色的民主形式，廣泛介紹了上海改革開放以來在經濟建設、社會發展、文化進步方面的顯著成就，并積極參與了上海市與國外友好城市的交流交往工作。

首先，依托人民政協的平臺，擴大對外宣傳，采取通報情況、現身說法、展示成就等多種形式，向世界宣傳我們的政治制度，介紹改革開放的成果，并形成了一些具體的經驗和做法：一是舉辦由各國駐上?？傤I事館官員參加的 “市政協情況通報會”，向駐滬領事館官員全面介紹政協的性質、在國家政治體制中的地位，以及我們在上海經濟、社會、科技、文化等領域發展中發揮的重要作用，幫助各國領事館官員正確認識我國的政治制度、政黨制度以及民主政治建設進展情況。這一形式已經成為上海市政協對外友好工作的一個品牌。二是由政協主席、副主席接待國外來訪團，介紹我國的基本政治制度和上海的發展情況。特別是安排擔任市民主黨派主委的政協副主席出面，以自己作為民主黨派成員在中國政治生活中的親身實踐，生動地介紹具有中國特點的中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，以及各民主黨派在政協履行政治協商、民主監督、參政議政中的作為和為上海的經濟建設、社會進步、文化繁榮作出貢獻的情況，取得了良好的影響和效果。三是走出去向國外友人介紹上海的發展和取得的成就。通過舉辦各種形式的圖片展，展示改革開放以來上海在城市建設、經濟發展、社會進步等各方面發生的巨大變化，加深了國外友人對中國和上海的了解，加強了民間與官方的交流。

其次，依托人民政協的平臺，通過 “走出去”、“請進來”，不斷促進與世界各國人民之間的友誼與合作。在 “走出去”方面，利用組團和參團出國訪問的機會，與各個國家的許多非政府機構和民間組織建立了長期的聯系；并且由市政協牽線搭橋，促成一些城市與上海結為友好城市；在 “請進來”方面，通過承辦國際會議、舉辦國際研討會等方式，廣泛聯系，廣交朋友，推動了同有關國家的對話與合作。

其三，依托人民政協的平臺，組建了開展公共外交的社會團體。2011年2月，上海市政協率先發起成立了開展公共外交的社會團體——上海公共外交協會。協會成立后，開展了一系列活動，包括與市政府新聞辦合作，啟動 “城市形象片互換播映”交流項目；發揮政協人才薈萃、聯系廣泛的優勢，與市政協相關專委會聯手合作，邀請資深大使，開展與各界精英面對面的交流座談；積極發揮名人和媒體作用，傳播公共外交理念，擴大協會影響［6］。

其四，依托人民政協的平臺，借助世博會機遇，積極開展公共外交。在世博會舉辦前后，積極貫徹 “中國看世界、世界看中國”的公共外交理念，加強同有關國外地方議會、知名機構、跨國企業和國外政界人士的友好交往，深化了市政協與有關國家相關機構的友好交流關系，也對政府外交起到了有益的補充作用。

上海市政協在長期的實踐與探索過程中，逐步形成的以城市作為公共外交的主體、以人民政協作為推進公共外交的平臺的做法，拓展了公共外交活動領域，豐富了開展公共外交的形式，形成了一批可復制、可推廣的經驗，值得認真總結與研究。

（二）人民政協開展公共外交面臨的問題

應當說，在全國范圍內，人民政協的公共外交越來越成為一門顯學，受到了各地政協以及眾多專家學者的關注。但不容置疑的是，盡管公共外交受到了前所未有的重視，但人民政協在推動公共外交實踐上仍然存在很多問題，在理論上、思路上、做法上和工作重點上仍然存在很多不適應公共外交規律的一些環節和方面。具體表現在：

第一，對人民政協公共外交的研究不夠深入。有許多理論與實踐的問題需要研究，尤其是如何將公共外交融入人民政協的職能，還沒有一個明確的定位。有的地方政協委員會把公共外交混同于自身外事委員會的日?；顒樱俜缴蕽夂瘢趯ν饨煌羞^分看重活動的政治意義，強調地方宣傳色彩，忽略了受眾對活動本身的認知；也有的地方又走向了另一個極端，單純的認為公共外交等同于傳統文化外交，在開展公共外交活動時，過于強調傳統，造成活動內容多局限于戲曲、展覽、民間藝術等傳統文化，使得很多外籍友人在新世紀的今天仍然僅能感受中國20世紀以前的文化藝術形式，缺乏對當代中國文化的了解。

第二，對人民政協開展公共外交的重要性的認識程度不一，導致工作的規劃性不強，創新性不足。由于各地政協情況不同，對人民政協在公共外交中的地位與功能的認識程度也不一樣，從而導致人民政協開展公共外交工作如何服務于國家和地方公共外交的總體規劃性不強，多少帶有一些隨意性和盲目性，一些重要的公共外交活動也往往被當作一般的任務性的工作，使得其實際效果大打折扣。

由于公共外交本身的內涵十分豐富，且隨著時代的發展還在不斷深入，活動所觸及的領域也是包羅萬象，因而在戰略上需要統籌國內與國際、中央和地方等眾多方面的資源，才能形成公共外交的強大合力。顯然，我們現在還沒有完全做到從全局的視野和戰略的高度規劃人民政協公共外交的事業，具體表現在地方政協的公共外交開展能力和水平參差不齊，區域活動差異巨大。因而各地政協的公共外交資源依然十分分散，我們還不能將各方面的積極性整合成為強大的合力。

第三，人民政協在公共外交活動的開展上，模式還比較單一，方式也比較落后。但隨著國與國、國與民、民與民交往的深入和網絡等新興媒體的出現，公共外交的方式也要適應新發展和新要求。公共外交就是要開展面向社會各階層公眾的各種雙邊、多邊對話交流，涵蓋人文、教育、經貿、科技、體育等多個領域。更重要的是，公共外交要告別傳統意義上的單向、形式比較單一的帶有宣傳色彩的功利模式，賦予其新的包裝和內涵，同時更新觀念，改變傳統的思維定式，不斷豐富傳播手段和方式，用國際社會聽得懂喜歡聽的 “中國好故事”，提供及時、豐富、可靠的信息，讓世界了解和認識真實的中國。

三、思考與對策：推進人民政協公共外交工作的思考與建議

當今世界正在步入全球公共外交的時代，任何一個參與全球化的國家要想回避公共外交已經不可能了。中國公共外交的興起，是世界范圍內公共外交發展潮流的一部分，是全球化和信息化時代外交轉型的一個重要方面。中國公共外交的發展只有在順應世界潮流的基礎上，在把握公共外交發展的世界趨勢前提下，結合中國具體國情和優勢，創造性地開展公共外交［7］。人民政協作為當代中國開展公共外交的一個重要平臺，如何順應時代的要求，推進公共外交的有序開展，不僅是公共外交戰略的需要，也是創新政協工作，拓展履職范圍，強化政協自身功能的要求。對此，提出以下幾方面的工作思考和建議。

（一）推進人民政協公共外交的總體要求

人民政協的公共外交工作應當服務于國家公共外交的總戰略，同時要體現人民政協的性質和特點。

首先，人民政協的公共外交應當堅持圍繞中心，服務大局。開展對外交流是人民政協工作的重要組成部分，人民政協在公共外交活動中，要服從并服務于國家的整體外交戰略，這是人民政協公共外交活動的中心工作。在此基礎上，積極開拓創新，采取各種措施，運用各種資源和手段，開展領域更加廣泛，渠道更加多樣，形式更加靈活，同時又能夠反映政協特點的公共外交活動。

其次，人民政協公共外交應當以擴大對外宣傳為工作重點，把我國的基本政治制度和社會主義現代化建設的偉大成就準確傳遞給世界，對外宣傳和協助貫徹執行國家的外交政策，宣傳我國改革開放和經濟社會發展的成就，在一些政策措施和相關問題上做好解疑釋惑的工作，充分利用政協對外交往覆蓋面廣的優勢，為中國的改革開放和現代化建設營造一個良好的國際環境。

其三，人民政協的公共外交應當以擴大交往與交流為突破口，利用政協聯系面廣、層次高的特點，擴展國際上的團結對象，團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素；同時，利用民間外交方面的優勢，拓寬民間交流渠道，加強溝通與合作，讓外國政府和民眾了解中國的文化，理解中國的政策，知曉中國的國情，消除對中國和平崛起的誤解甚至是恐懼，支持中國參與國際事務，與世界各國和諧共處。

（二）推進人民政協公共外交工作的相關思考

推進人民政協公共外交，應當從健全人民政協的相關工作機制入手，完善相關的制度和措施，為開展人民政協公共外交活動提供必要的理論支持和制度保障。

第一，要深入開展相關理論研究，為推進人民政協公共外交活動奠定堅實的理論基礎，提供必要的理論指導。應當結合人民政協的職能定位和我國國家外交的宗旨目標，深入開展人民政協在公共外交方面的理論研究，總結我國公共外交的經驗和教訓，構建一整套有中國特色、政協特點的公共外交理論，形成能夠有效指導實踐的理論和方法，并在對外交往的實踐中不斷豐富和充實其內涵，為人民政協開展公共外交提供理論指導。

第二，要充分認識人民政協開展公共外交的重要性和必要性。公共外交本質上就是要通過各種活動讓外國民眾了解中國，團結更多的國際朋友，彼此增加了解，消除外界對中國的偏見和誤會。要通過公共外交，用別人聽得懂的語言去交朋友。而人民政協在這方面具有得天獨厚的優勢，并且人民政協的性質與公共外交的特點在許多方面都是高度契合的。我們應當認真發掘這些優勢，并且充分發揮這些優勢，通過人民政協這個平臺，推進我國的公共外交工作。

第三，要加強人民政協在公共外交中地位和作用的頂層設計，一是要從整體上規范我國的公共外交戰略，拓展公共外交的思路，明確人民政協在公共外交中的功能、地位和作用；二是就政協組織而言，應當有具體的公共外交的工作思路，不斷推進人民政協公共外交的理論創新和實踐創新，以明確的理念、系統的理論指導公共外交實踐，同時，加強與政府部門、社會團體和社會組織的統籌對接，提升人民政協公共外交的整體性、系統性和有效性。

第四，拓展人民政協公共外交的活動平臺，吸引更多社會精英參與。人民政協在推動公共外交的活動中，應當利用自身界別眾多、代表廣泛的獨特優勢，動員和鼓勵更多的政協委員參與到公共外交活動中來，成為公共外交的踐行者，并讓參與公共外交活動以及宣傳公共外交理念成為一種自覺的工作意識。同時，要建立一套良性循環的工作機制，避免讓公共外交工作成為花架子，不能有用的時候才想起工作。要支持政協委員通過各種渠道自主開展公共外交活動。政協匯聚了各方面的人才，這些人才大多都有自己的公司或者事業平臺。由這些公司或者事業平臺來開展一些公共外交的活動，政協以及公共外交協會僅在大方向上予以一定指導，同時給予各方面的資源支持，可以避免過于濃厚的官方色彩，效果可能會更好。

［1］毛澤東.關于政協的性質和任務［M］.毛澤東文集（第六卷）.北京：人民出版社，1999：385-387.

［2］周恩來.人民政協的五項任務［EB/OL］.（2009-05-09）.http：// www.people.com.cn/GB/34948/34968/2619778.html.

［3］廉德瑰.日本公共外交的特點［J］，日本學刊，2011（1）.

［4］駱平，周巧生.公共外交理論探究與中國的實踐——兼論人民政協開展公共外交的有效途徑［J］.云南社會主義學院學報，2011（3）.

［5］趙玉蓉，陳怡華.未來十年人民政協開展公共外交承載的重要任務［N］.聯合時報，2014-07-22（6）.

［6］積極開展公共外交，為上海建設國際大都市而努力［N］.聯合時報，2013-01-11（5）.

［7］韓方明.中國公共外交：趨勢、問題與建議［J］.公共外交季刊，2012年春季號（8）.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.02.016

D627

A

1672－0911（2015）02－0016－06

上海市哲學社會科學規劃課題《上海發展和完善以政協為平臺的協商民主研究》（項目編號：2014XAF002）的階段性成果。

2015-01-08

殷嘯虎 （1959-），男，上海社會科學院法學研究所副所長，教授，研究員。

安翊青 （1968-），女，上海里格律師事務所主任，上海市政協委員。