參事制度30年：中國(guó)特色社會(huì)主義的生動(dòng)實(shí)踐

趙先如（上海市政府參事室，上海200002）

參事制度30年：中國(guó)特色社會(huì)主義的生動(dòng)實(shí)踐

趙先如
（上海市政府參事室，上海200002）

參事工作制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，參事制度契合并順應(yīng)了我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程，與國(guó)家整體發(fā)展正向共振，制度自信不斷增強(qiáng)。30多年的實(shí)踐證明，參事制度在提高國(guó)家治理水平、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。完善和發(fā)展參事制度，必須堅(jiān)持國(guó)家全面深化改革的總要求，應(yīng)該把加強(qiáng)政府與參事的制度性協(xié)商和新型智庫(kù)建設(shè)作為重點(diǎn)發(fā)展方向，創(chuàng)新工作機(jī)制、提升平臺(tái)功能、拓展合作交流，打造參事工作統(tǒng)戰(zhàn)功能和咨詢功能的升級(jí)版。

參事制度；國(guó)家治理體系；治理能力；社會(huì)主義協(xié)商民主

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出戰(zhàn)略部署，制定了完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。參事工作制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，參事制度通過(guò)一系列的改革與創(chuàng)新，制度自信不斷增強(qiáng)，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，如參事人事制度由任命制改為聘任制，參事聘任對(duì)象由主要從黨外人士中聘任到也可以從黨內(nèi)專家中聘任，參事職責(zé)由參政議政、建言獻(xiàn)策、咨詢國(guó)是、統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼到增加民主監(jiān)督，參事業(yè)務(wù)工作由立足國(guó)內(nèi)調(diào)查研究拓展到積極開(kāi)展與外國(guó)政府咨詢機(jī)構(gòu)的合作交流等。參事制度30多年的生動(dòng)實(shí)踐證明，中國(guó)特色社會(huì)主義不僅符合中國(guó)實(shí)際，更具有強(qiáng)大的生命力、創(chuàng)新力。

一、參事制度的發(fā)展契合了我國(guó)改革開(kāi)放的歷史進(jìn)程

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段為1980年代初至2001年我國(guó)加入WTO前，這一階段主要通過(guò)改善本國(guó)的生產(chǎn)關(guān)系，包括推出包產(chǎn)到戶、工業(yè)承包制、引進(jìn)外資、發(fā)展民營(yíng)企業(yè)以及國(guó)企改革抓大放小等具體政策，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，總體上體現(xiàn)了改革的精神，分享了改革的成果；第二階段從加入WTO到2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，這一階段的發(fā)展主要靠對(duì)外開(kāi)放和大量的出口獲取，改革逐步趨緩；第三階段是2008年到十八屆三中全會(huì)，這一階段因受國(guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)出口受到了很大的影響，增長(zhǎng)動(dòng)力主要靠投資拉動(dòng)。及至第三階段，我國(guó)改革開(kāi)放初期所積累的紅利幾乎釋放殆盡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要新一輪的改革開(kāi)放來(lái)促進(jìn)和帶動(dòng)①。

與此相對(duì)應(yīng)，參事制度發(fā)展也大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是1984年至2003年。與改革開(kāi)放初期人們?cè)谒枷肷媳Ｊ睾团腔惨粯樱瑓⑹轮贫葟?976年陸續(xù)恢復(fù)工作以后也經(jīng)歷了一段時(shí)間的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)就是廢與承、破與立、守與創(chuàng)的問(wèn)題。1984年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于省、自治區(qū)、直轄市人民政府參事室工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā) 〔1984〕34號(hào)），這是建國(guó)以來(lái)中央關(guān)于全國(guó)參事工作的第一個(gè)重要文件，對(duì)參事室的性質(zhì)、任務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、任命參事的主要對(duì)象、生活待遇等問(wèn)題作了明確的規(guī)定，對(duì)穩(wěn)定工作起了較大的作用。4年后國(guó)務(wù)院又下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)省、自治區(qū)、直轄市參事室工作的通知》（國(guó)發(fā)〔1988〕58號(hào)），規(guī)定了參事由任命制改為聘任制，從制度上對(duì)參事人選和工作方式作了調(diào)整，標(biāo)志著參事制度在發(fā)展問(wèn)題上沖破了第一道思想禁錮，激發(fā)了參事工作的活力。1989年中共中央下發(fā)了 《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見(jiàn)》（中發(fā) 〔1989〕14號(hào)），規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)注意在政府參事室中適當(dāng)安排民主黨派成員和無(wú)黨派人士，發(fā)揮他們的咨詢作用。將參事制度納入到中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度范疇。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)參事室工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā) 〔1995〕20號(hào)），這個(gè)文件有兩個(gè)特點(diǎn)，一是明確了參事的基本職責(zé)是參政議政，在政府工作中發(fā)揮咨詢作用；二是首次對(duì)聘任中共黨內(nèi)專家參事作了明確規(guī)定，中共黨員參事人數(shù)不得超過(guò)參事總數(shù)的10%。總體上，這一階段處于參事制度恢復(fù)工作后的起步階段，對(duì)參事工作的規(guī)律作了諸多探索，取得了許多重要而寶貴的認(rèn)識(shí)，但也遇到了一些曲折，如2000年政府機(jī)構(gòu)改革，有的參事室由直屬機(jī)構(gòu)降為辦公廳部門管理機(jī)構(gòu)，有的直接并入了辦公廳，成為辦公廳的一個(gè)處，有的與文史館合署辦公，等等。這一階段參事工作的主要特征是思想禁錮解凍，曲折探索中前進(jìn)。

第二階段是2003年到2009年。2003年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步做好新時(shí)期政府參事工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā) 〔2003〕10號(hào)），這個(gè)文件首次明確了參事工作 “參政議政、咨詢國(guó)是、建言獻(xiàn)策、統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼”的16字職責(zé)，主要工作是圍繞黨和政府中心工作，開(kāi)展調(diào)查研究，提出意見(jiàn)建議。這是進(jìn)入新世紀(jì)后參事工作發(fā)展的指導(dǎo)性文獻(xiàn)，各地在貫徹實(shí)施過(guò)程中積累了大量鮮活的經(jīng)驗(yàn)，使參事工作發(fā)展逐漸步入了快車道。事隔兩年，2005年2月，中共中央下發(fā)了 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā) 〔2005〕5號(hào)），規(guī)定政府參事的聘任，以民主黨派成員和無(wú)黨派人士為主體，發(fā)揮他們參政議政、建言獻(xiàn)策、咨詢國(guó)是、統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)誼的作用。文件比1989年中央的 《意見(jiàn)》對(duì)參事工作的規(guī)定更細(xì)、目標(biāo)更明確。這說(shuō)明，黨和國(guó)家在制定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度意見(jiàn)的同時(shí)，始終將參事制度放到了一個(gè)重要的位置，將其歸入到我國(guó)基本政治制度范疇，與基本政治制度同發(fā)展、共完善，應(yīng)該講其定位是明確的，目標(biāo)是清晰的。這一階段參事工作的主要特征是大勢(shì)逐漸明朗，發(fā)展成為主線。

第三階段是2009年到2013年。2009年 《政府參事工作條例》頒布實(shí)施，標(biāo)志著參事工作步入了規(guī)范化、制度化、法治化的軌道，對(duì)參事工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有里程碑的意義。《條例》對(duì)以往文件在繼承中有所創(chuàng)新，增加了參事民主監(jiān)督職能、組織參事開(kāi)展同外國(guó)政府咨詢機(jī)構(gòu)的交流與合作、對(duì)中共黨員參事的比例不再作指標(biāo)性規(guī)定等。可以說(shuō)《條例》突破了一些條框的限定，推動(dòng)了參事工作發(fā)展。一些地方政府恢復(fù)了參事室設(shè)置，一些地方政府參事室一次性選聘了多位高水平的參事，一些地市政府正籌劃設(shè)立參事室機(jī)構(gòu)等。通過(guò)對(duì) 《條例》的貫徹執(zhí)行，參事制度在我國(guó)民主政治建設(shè)中的作用日漸顯現(xiàn)，在推進(jìn)黨和政府決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程中的地位逐漸確立，參事制度逐漸成熟。這一階段參事工作的特點(diǎn)是工作精細(xì)做深，制度逐漸成型。

探究三個(gè)發(fā)展階段可以看出，參事制度發(fā)展契合了國(guó)家總體發(fā)展進(jìn)程，與國(guó)家發(fā)展休戚相關(guān)，對(duì)國(guó)家發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。

二、參事制度是適合中國(guó)國(guó)情的政治制度

30多年的實(shí)踐證明，參事制度在提高國(guó)家治理水平、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)、維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，是立足實(shí)際、符合國(guó)情，被普遍接受的政治制度。

第一，提高了國(guó)家治理水平。在我國(guó)的治理體系和治理結(jié)構(gòu)中，從中央到地方的縱向管理秩序占據(jù)著主導(dǎo)地位，積累了豐富的管理經(jīng)驗(yàn)②，但隨著社會(huì)的多元化發(fā)展與管理邊際效應(yīng)顯現(xiàn)，縱向管理秩序擔(dān)負(fù)了不可承受之重，而包括政府、社會(huì)和第三方在內(nèi)的橫向協(xié)調(diào)秩序尚未有效建立。建立縱橫秩序平衡并適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國(guó)家治理體系是實(shí)踐探索的重點(diǎn)。政府參事以黨外人士為主，在身份上既是政府工作人員，也是民間人士；在功能上主要履行參政咨詢和民主監(jiān)督職責(zé)，因此參事制度是兼具縱向秩序和橫向秩序運(yùn)作的制度設(shè)計(jì)。在體制內(nèi)有效發(fā)揮參事制度的橫向張力，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

早在新中國(guó)成立之初，毛澤東、周恩來(lái)等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家將黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論運(yùn)用于人民政權(quán)建設(shè)，創(chuàng)設(shè)了參事室。上海首任市長(zhǎng)陳毅被毛澤東贊譽(yù)為 “天才的統(tǒng)一戰(zhàn)線的執(zhí)行者”，他對(duì)參事制度的建設(shè)有很深的用意。1951年2月，在他的關(guān)心下上海市人民政府參事室成立，首批任命了4名參事，到1953年上海參事的數(shù)量為11人。對(duì)此，陳毅認(rèn)為太少了，指示在現(xiàn)有人數(shù)后面再加個(gè)零。誰(shuí)知擴(kuò)大后的人員卻遲遲難以落實(shí)，各區(qū)統(tǒng)戰(zhàn)部門認(rèn)為這個(gè)不合條件，那個(gè)有歷史問(wèn)題，這讓陳毅很惱火。“你們這些人，連蔣介石都不如，蔣介石還把段祺瑞一家養(yǎng)起來(lái)呢！怎么會(huì)沒(méi)有人？上海三教九流、遺老遺少、國(guó)民黨的軍政人員多的是，每人每月給八九十或一百多元生活費(fèi)，我們養(yǎng)得起。每月組織他們學(xué)習(xí)兩次，接受你的教育，有什么不劃算？我看這樣做有個(gè)最大的好處──可以減少一些反革命！”［1］不僅如此，1957年陳毅還在榮毅仁當(dāng)選上海市副市長(zhǎng)時(shí)講了一段語(yǔ)重心長(zhǎng)、富有哲理的話：“同志們，越是勝利的時(shí)候，越要想到統(tǒng)一戰(zhàn)線，這可是我們黨最寶貴的經(jīng)驗(yàn)啊！中國(guó)的革命離開(kāi)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)不行，由共產(chǎn)黨包攬一切也不行，這個(gè)辯證關(guān)系一定要懂，千萬(wàn)要重視啊！”［2］從陳毅精辟深遂的兩段話我們可以悟出，當(dāng)時(shí)參事制度的優(yōu)先考慮就是通過(guò)在體制內(nèi)安置黨外的代表人士，以減少施政阻力，鞏固政權(quán)基礎(chǔ)，提高國(guó)家和城市治理能力。

改革開(kāi)放以后，我們黨自己培養(yǎng)的干部成長(zhǎng)起來(lái)了，從黨政機(jī)關(guān)到企事業(yè)單位，從搞管理的到從事專業(yè)的，培養(yǎng)和儲(chǔ)備了各方面的人才，成為了國(guó)家治理的主體。套用一句耳熟能詳?shù)脑挘骸熬⒍荚邳h內(nèi)。”但隨著經(jīng)濟(jì)全球化和社會(huì)發(fā)展的多元化，這種治理體系需不斷完善，以適應(yīng)新形勢(shì)、新情況的要求。把更多的黨外代表人士通過(guò)各種渠道吸引到體制內(nèi)來(lái)，共同參與國(guó)家建設(shè)成為當(dāng)前各級(jí)政府面臨的一個(gè)重要課題。參事制度正是彌補(bǔ)這一治理結(jié)構(gòu)需要的重要設(shè)計(jì)，這從中發(fā) ［1989］14號(hào)文件和中發(fā) ［2005］5號(hào)文件中明確將參事制度列入中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度范疇可以看出，黨和國(guó)家始終將參事制度作為治國(guó)理政的重要憑藉。

因此，將黨外代表人士聘為政府參事更重要的是一種政治安排，是榮譽(yù)和身份的象征，表明黨和國(guó)家對(duì)其政治立場(chǎng)和專業(yè)學(xué)識(shí)的肯定。30多年的發(fā)展，特別是 《政府參事工作條例》的頒布，參事的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)逐漸明確。如參事可直接向本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員反映情況，提出意見(jiàn)和建議；根據(jù)履行職責(zé)的需要，可向本級(jí)和下級(jí)人民政府有關(guān)部門了解情況；可應(yīng)邀參加本級(jí)人民政府有關(guān)會(huì)議；可享受國(guó)家規(guī)定的工作待遇；以參事身份出席“兩會(huì)”、國(guó)慶和新年招待會(huì)等重要活動(dòng)。此外，還有圍繞本級(jí)人民政府的中心工作開(kāi)展調(diào)查研究，了解、反映社情民意；對(duì)本級(jí)人民政府的工作進(jìn)行監(jiān)督，提出意見(jiàn)、建議和批評(píng)；對(duì)有關(guān)法律文件草案、本級(jí)人民政府工作報(bào)告稿和其他重要文件草案提出修改意見(jiàn)和建議等職責(zé) （《政府參事工作條例》）。通過(guò)制度化運(yùn)作，使參事的作用得到充分發(fā)揮。

習(xí)近平同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上指出：“選擇什么樣的治理體系，是一個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的。”［3］西方國(guó)家鼓吹其國(guó)家治理體系和治理能力是世界典范，但仔細(xì)觀察，他們的政治體制和治理體系也不盡相同，甚至相差迥異，問(wèn)題也不少。英國(guó)實(shí)行君主立憲制是不徹底的現(xiàn)代政體，但它卻是皇權(quán)、貴族、富商、平民各種力量平衡的產(chǎn)物，對(duì)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)穩(wěn)定最為有利，為各方所接受，被賦予了濃厚的英國(guó)特色。標(biāo)榜是民主和政治典范的美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)共和制，嚴(yán)格講其政體也不能稱之為雅典意義上的純粹民主政體，是實(shí)行代議、憲政與聯(lián)邦制的共和政體，這與美國(guó)最初13個(gè)州之間松散的州際聯(lián)盟有密切關(guān)聯(lián)。還有德國(guó)實(shí)行議會(huì)共和制、法國(guó)實(shí)行半總統(tǒng)半議會(huì)制，雖然各國(guó)治理體系不盡相同，但有一點(diǎn)是肯定的，那就是該國(guó)治理體系的選擇都從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，深受本國(guó)歷史文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，無(wú)一能例外。參事制度歷史悠久，積淀厚重，是最能體現(xiàn)中國(guó)特色的政治制度，其在國(guó)家治理方面的作用和影響不言而喻。

第二，推進(jìn)了社會(huì)主義民主政治建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志著眼我們黨正在進(jìn)行的具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭(zhēng)，矢志推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興事業(yè)。在這一過(guò)程中，各種矛盾相互交織，各種利益相互糾纏，各種問(wèn)題不斷顯現(xiàn)，黨和政府做決策、下決定比任何時(shí)候都需要借助外力，比任何時(shí)候都需要聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)建議。參事工作作為政府智力系統(tǒng)的重要組成部分發(fā)揮了獨(dú)特的作用。溫家寶同志在擔(dān)任國(guó)務(wù)院總理時(shí)曾指出，在我國(guó)為政府決策提供咨詢服務(wù)的機(jī)構(gòu)有很多，政府參事室確有自己的鮮明特點(diǎn)［4］。韓正同志在擔(dān)任上海市長(zhǎng)時(shí)也講過(guò)，參事對(duì)政府工作的建議、意見(jiàn)和批評(píng)具有不可替代的作用。這些對(duì)參事工作的評(píng)價(jià)是恰如其分的。

中發(fā) ［2005］5號(hào)文下發(fā)后，黨和政府尤其把參事制度作為治國(guó)理政的重要遵循，對(duì)參事高看一眼、厚愛(ài)一分，為參事履職營(yíng)造了良好的工作環(huán)境。參事履職有多種方式：一是政府領(lǐng)導(dǎo)定期不定期與參事座談，如半年工作座談會(huì)、年底修改 《政府工作報(bào)告》會(huì)、聘任參事會(huì)等，當(dāng)面聽(tīng)取和征詢參事對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的建議；二是借助 “直通車”渠道向政府領(lǐng)導(dǎo)遞交書面建議，可以是宏觀的、戰(zhàn)略的、前瞻的思考，為政府頂層設(shè)計(jì)提供思路和設(shè)想，也可以對(duì)一些具體問(wèn)題提出建議；三是借助參事工作開(kāi)放平臺(tái)闡述個(gè)人見(jiàn)解，如通過(guò)參事論壇、參事講座、參事座談會(huì)等平臺(tái)，對(duì)政府和社會(huì)產(chǎn)生影響。參事這些獨(dú)特便捷、卓有成效的咨詢方式，對(duì)推進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化、推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)具有積極作用。

參事民主監(jiān)督是 《政府參事工作條例》賦予參事的新職能，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中橫向協(xié)調(diào)秩序和橫向張力的重要體現(xiàn)。溫家寶同志在與國(guó)務(wù)院參事座談時(shí)多次講到參事應(yīng)該具有民主監(jiān)督的職責(zé)，2009年在國(guó)務(wù)院參事室成立60周年座談會(huì)上又指出：“政府參事室不僅具有調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策的決策咨詢職責(zé)，而且具有對(duì)政府工作提出批評(píng)意見(jiàn)的民主監(jiān)督職能。”［4］黨和國(guó)家賦予參事民主監(jiān)督職責(zé)是在體制內(nèi)設(shè)置一種相對(duì)超脫的力量，對(duì)政府工作提出建設(shè)性意見(jiàn)，使決策和政策執(zhí)行更科學(xué)、更順暢，這是深化社會(huì)主義民主政治的一種嘗試。在實(shí)際中，參事們?cè)⒚裰鞅O(jiān)督于參政議政，通過(guò)座談會(huì)、研討會(huì)、參事建議等形式，反映客觀情況，反饋政府得失，幫助政府提高工作效能，得到了各界由衷的肯定。

因此，完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在參事系統(tǒng)領(lǐng)域，尊重和吸納參事的意見(jiàn)建議，讓他們參與全面深化改革的進(jìn)程，就是黨和政府與參事合作共事的重要途徑和方法，是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要舉措。堅(jiān)持好參事制度，就是要讓參事發(fā)揮作用，重視參事的想法，尊重他們的建議。

第三，維護(hù)了國(guó)家統(tǒng)一和社會(huì)穩(wěn)定。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，這些后來(lái)成為參事的相當(dāng)部分黨外代表人士是發(fā)揮了同盟軍作用的，他們登高一呼，舉足輕重，比幾個(gè)師的兵力還頂用。1948年4月30日，中共中央發(fā)布紀(jì)念五一勞動(dòng)節(jié)口號(hào)，號(hào)召 “各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會(huì)賢達(dá)迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府”。“五一號(hào)召”當(dāng)即得到了各民主黨派、人民團(tuán)體、海外華僑團(tuán)體和無(wú)黨派民主人士的熱烈響應(yīng)，這對(duì)孤立蔣介石政權(quán)、奪取革命的最后勝利無(wú)疑是異常重要的。

改革開(kāi)放以來(lái)，參事發(fā)揮擁有豐富的社會(huì)資源和特殊的身份背景優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展對(duì)臺(tái)港澳的交流，為推進(jìn)兩岸三地經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)發(fā)展和祖國(guó)和平統(tǒng)一做出了貢獻(xiàn)。如在對(duì)臺(tái)工作方面，參事們不僅研究理論，著書立說(shuō)，還身體力行，奔走穿梭，為黨和政府制定對(duì)臺(tái)政策提供法理依據(jù)。上海市政府參事室通過(guò)參事?tīng)烤€，與臺(tái)灣 《旺報(bào)》報(bào)社合作搭建了“滬臺(tái)研討會(huì)”平臺(tái)，就經(jīng)貿(mào)、城市建設(shè)和文化交流等方面開(kāi)展合作，研討會(huì)至今已連續(xù)舉辦了4次，吸引了大批臺(tái)灣商界、政界、學(xué)界人士的參與，成為雙方交流信息和增進(jìn)了解的重要平臺(tái)，有效擴(kuò)大了和平發(fā)展的基礎(chǔ)。

參事也是溝通政府與民眾關(guān)系的重要渠道。每一位參事的身后都有一個(gè)團(tuán)隊(duì)和民意支撐，有的參事網(wǎng)上粉絲超過(guò)百萬(wàn)，其言行備受矚目，了解信息特別靈敏，能及時(shí)把社會(huì)民眾的真實(shí)想法反饋給政府，使政府制定政策更周延，更順應(yīng)民意。

作為政府重要智囊，參事也是維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，想政府之所想，急領(lǐng)導(dǎo)之所急。關(guān)鍵時(shí)候，冷靜思考，斷然出手，諸如在沉著應(yīng)對(duì)非典、準(zhǔn)確預(yù)判全球金融危機(jī)爆發(fā)以及建立中美新型大國(guó)關(guān)系框架、以開(kāi)放倒逼改革等重大問(wèn)題上，未雨綢繆，智庫(kù)先行，參事們都提出了具有前瞻性的報(bào)告，有力地維護(hù)了國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定。

三、在全面深化改革中完善和發(fā)展參事制度

改革開(kāi)放30多年的實(shí)踐證明，每一次改革都極大地解放了生產(chǎn)力，擺脫了體制束縛，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。參事工作在每一次改革中都能汲取動(dòng)能，解放思想，創(chuàng)新方法，推動(dòng)工作。在新時(shí)期全面深化改革的歷史進(jìn)程中，參事工作應(yīng)把握機(jī)遇，趁勢(shì)而上，主動(dòng)融入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，完善制度，加強(qiáng)創(chuàng)新，在實(shí)踐中體現(xiàn)自身價(jià)值，把工作推向更高水平。

堅(jiān)持一個(gè)遵循。完善和發(fā)展參事制度要契合國(guó)家全面深化改革的總體要求，即要把握完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，在制度體系中找準(zhǔn)自己的發(fā)展位置，尋求制度功能的最大化。從十八屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層次制度化發(fā)展的論述來(lái)看，參事制度應(yīng)該屬于協(xié)商民主廣泛多層次的一個(gè)方面，也是決策咨詢體系的重要組成部分。因此，參事工作應(yīng)著重在協(xié)商民主和決策咨詢領(lǐng)域下功夫，辟蹊徑，出業(yè)績(jī)。要注重與政協(xié)功能的區(qū)分，充分發(fā)揮 “人少精進(jìn)，偏重咨詢，靠近核心，直達(dá)暢通”的優(yōu)勢(shì)，形成自己的特色。要重視在規(guī)范化、制度化、法治化建設(shè)的基礎(chǔ)上，把工作做深做細(xì)，為政府提供更好、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

明確兩個(gè)重點(diǎn)。應(yīng)該把加強(qiáng)政府與參事的制度性協(xié)商和新型智庫(kù)建設(shè)作為重點(diǎn)發(fā)展方向，打造參事工作統(tǒng)戰(zhàn)功能和咨詢功能的升級(jí)版。

首先，要加強(qiáng)政府與參事制度性協(xié)商建設(shè)。參事是以黨外代表人士為主體的統(tǒng)戰(zhàn)對(duì)象，雖然代表個(gè)人不代表其所在的黨派，但大多擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)，在業(yè)內(nèi)有相當(dāng)?shù)娜嗣}和聲望，政府與參事進(jìn)行制度性協(xié)商有重要意義。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)年度工作重點(diǎn)提出規(guī)劃，采取協(xié)商會(huì)、談心會(huì)、座談會(huì)等方式與參事進(jìn)行協(xié)商，內(nèi)容可以就某一特定議題進(jìn)行座談，如修改 《政府工作報(bào)告》，也可以就一個(gè)時(shí)期的政府工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況聽(tīng)取參事意見(jiàn)建議，如半年政府工作咨詢會(huì)。加強(qiáng)政府與參事民主協(xié)商的制度化建設(shè)，需要在國(guó)家制定重大法規(guī)中體現(xiàn)參事制度作用，如黨的政治工作報(bào)告、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商工作的意見(jiàn)、黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作意見(jiàn)等文件和法規(guī)；還要注重具體實(shí)踐，參事室自身要積極爭(zhēng)取，各級(jí)黨委和政府更要有將參事協(xié)商座談納入年度工作議事日程的意識(shí)和規(guī)劃，努力使政府工作更加適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，更加透明與民主。

第二，要加強(qiáng)參事室中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)研究。習(xí)近平同志指出，要統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科技和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系，重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響和國(guó)際影響力的高端智庫(kù)，重視專業(yè)化智庫(kù)建設(shè)［5］。所謂中國(guó)特色新型智庫(kù)應(yīng)該包含兩方面含義：首先是中國(guó)特色的智庫(kù)，即要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，把握正確導(dǎo)向，充分體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派，而不是西方意義上市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)作的智庫(kù)；其次是新型智庫(kù)，也即具有一般意義上智庫(kù)的某些特征，比如高質(zhì)量的智庫(kù)產(chǎn)品、有效的組織結(jié)構(gòu)、與政府保持適當(dāng)距離、旋轉(zhuǎn)門體制以及游說(shuō)功能等。參事室是政府決策咨詢體系的重要力量，應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際，找準(zhǔn)定位，體現(xiàn)自身風(fēng)格。參事室有許多優(yōu)點(diǎn)，如機(jī)構(gòu)歷史悠久，名家薈萃；參事閱歷豐富，專業(yè)權(quán)威；身份超脫，立場(chǎng)公允；建議直達(dá)，反饋快速等。但也有諸多短板，如人員不固定、專業(yè)不齊全、團(tuán)隊(duì)不健全、數(shù)據(jù)無(wú)積累等，這些因素對(duì)參事室建設(shè)新型智庫(kù)構(gòu)成制約。參事室建設(shè)新型智庫(kù)應(yīng)重點(diǎn)突出自身優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。一要提高參事建議質(zhì)量。評(píng)價(jià)一家智庫(kù)是否有影響力，重要是看有沒(méi)有影響國(guó)家和政府決策的智庫(kù)產(chǎn)品，有沒(méi)有高效的資源整合能力，有沒(méi)有嚴(yán)密的組織架構(gòu)，甚至有沒(méi)有游說(shuō)決策部門采納意見(jiàn)的技巧，但歸根結(jié)底還是看智庫(kù)產(chǎn)品的質(zhì)量。上海市政府參事室在近年來(lái)推出了一批在上海乃至全國(guó)有影響的智庫(kù)產(chǎn)品，如在內(nèi)地率先推出 “按揭”購(gòu)房政策、推動(dòng)艾滋病防治立法、提出開(kāi)發(fā)長(zhǎng)江黃金水道、參與并制定中國(guó) （上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)方案等，對(duì)上海和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。參事室應(yīng)不同于一般政府部門，要善于冷靜思考，用寬廣的視野為政府工作謀思路、出思想，用“十年磨一劍”的精神，提出更好、更優(yōu)的智庫(kù)產(chǎn)品。二要重視建議環(huán)節(jié)運(yùn)作。要認(rèn)真抓好參事調(diào)研成果的論證、報(bào)送、反饋等環(huán)節(jié)，有條件的要逐漸形成約談機(jī)制，就建議內(nèi)容與政府領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)同志面談，推進(jìn)建議的落實(shí)。游說(shuō)這一在我國(guó)古代已經(jīng)很流行的職業(yè)，在現(xiàn)今西方是智庫(kù)的一種，也是智庫(kù)產(chǎn)品運(yùn)作過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)促使政府采納智庫(kù)產(chǎn)品可以起到臨門一腳的作用。三是要秉持獨(dú)立研究。獨(dú)立性是智庫(kù)的最本質(zhì)屬性。所謂獨(dú)立性，就是要有發(fā)表不同意見(jiàn)的擔(dān)當(dāng)，有報(bào)憂的勇氣，有激烈討論的氛圍，有科學(xué)批判的精神，也即不唯上、不唯下、不唯書、只唯實(shí)的精神，這點(diǎn)在參事室更應(yīng)得到體現(xiàn)。上海市政府參事室在這方面有較好的傳統(tǒng)，為參事?tīng)I(yíng)造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境和寬松的講話氛圍。許多參事紛紛表示，現(xiàn)在很多地方都很難看到爭(zhēng)論的場(chǎng)面了，即便是在人大、政協(xié)也是如此，但在參事室大家往往為了某一觀點(diǎn)而爭(zhēng)得面紅耳赤，這點(diǎn)很難得。

抓好三項(xiàng)工作。第一，創(chuàng)新工作機(jī)制。通過(guò)多年發(fā)展，參事制度在功能上已日趨完善，提高參事工作水平，重在創(chuàng)新工作機(jī)制，盤活存量。具體來(lái)講，要注重內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如加強(qiáng)參事團(tuán)隊(duì)建設(shè)，為參事配備工作助手，把機(jī)關(guān)干部建設(shè)成服務(wù)研究兼?zhèn)湫完?duì)伍；加強(qiáng)參事間的專業(yè)合作與交流，以參事課題組的形式促進(jìn)參事團(tuán)隊(duì)合作等。要堅(jiān)持 “開(kāi)門辦室”，提高整合社會(huì)資源的能力與水平，組織和吸引社會(huì)專家學(xué)者參與參事課題和討論，轉(zhuǎn)化課題成果。西方許多智庫(kù)，考慮到人力成本，常設(shè)工作人員很少，研究人員有的甚至沒(méi)有，但智庫(kù)產(chǎn)品依然很有質(zhì)量，很重要一點(diǎn)就是整合資源能力非常強(qiáng)，這對(duì)機(jī)關(guān)工作人員提出了較高要求。第二，提升平臺(tái)功能。參事平臺(tái)建設(shè)的目的在于為政府推行政策測(cè)試風(fēng)向，替政府向外界傳遞信息，宣揚(yáng)參事個(gè)人思想。參事室要在已有的論壇、研討會(huì)等平臺(tái)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善好參事學(xué)習(xí)制度，邀請(qǐng)社會(huì)人士、國(guó)外專家做橫向交流，加強(qiáng)聯(lián)系，讓參事工作更有生氣。要加快參事室信息中心建設(shè)，收集支撐智庫(kù)所需的大數(shù)據(jù)信息。要完善硬件設(shè)施，提供圖書閱覽場(chǎng)所，征訂各類刊物、內(nèi)參、資料。建設(shè)全國(guó)參事系統(tǒng)調(diào)研課題和建議報(bào)告數(shù)據(jù)庫(kù)，便利經(jīng)驗(yàn)借鑒，增強(qiáng)調(diào)研針對(duì)性。第三，拓展合作交流。國(guó)內(nèi)智庫(kù)要加快走出去步伐，積極融入國(guó)際智庫(kù)行列，增強(qiáng)智庫(kù)的話語(yǔ)權(quán)、軟實(shí)力。全球最負(fù)盛名的高盛投資銀行借助遍布全球的分部和辦事機(jī)構(gòu)的影響力，提出 “金磚四國(guó)”概念并被各國(guó)接受是個(gè)很好的例子。如果智庫(kù)只是局限在國(guó)內(nèi)，試問(wèn)誰(shuí)會(huì)接受諸如 “金磚四國(guó)”的概念。中國(guó)在未來(lái)的發(fā)展中必然更多地走向世界，建設(shè)與綜合國(guó)力相匹配的新型智庫(kù)勢(shì)必要走出去與國(guó)外同行交流。參事室要立足自身實(shí)際，發(fā)揮參事優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)角度，制定對(duì)外交往的規(guī)劃，有步驟地與國(guó)外政府咨詢機(jī)構(gòu)開(kāi)展合作交流；采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)的方式，開(kāi)展座談會(huì)、研討會(huì)，雙方圍繞關(guān)注的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題務(wù)實(shí)開(kāi)展交流；開(kāi)展課題合作，積累經(jīng)驗(yàn)，具備條件的主動(dòng)走出去尋找合作，擴(kuò)大參事工作的發(fā)展空間。

十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定為參事工作發(fā)展指明了方向，參事工作要堅(jiān)定自信，創(chuàng)新實(shí)踐，不斷創(chuàng)造鮮活的實(shí)例，為完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度注入生機(jī)與活力。

注釋：

①參見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)三十年的三種增長(zhǎng)方式》，轉(zhuǎn)引自中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究會(huì)內(nèi)刊《特供信息》，2014年第16期。

②參見(jiàn)李友梅：《談特大城市的社會(huì)治理》，轉(zhuǎn)引自《上海市政府參事工作專報(bào)》2014年第25期。

［1］蔣同明.陳毅接管上海的前前后后［J］.黨史縱覽，2014（3）.

［2］散木.再話禮賢下士的陳毅［J］.黨史博覽，2014（3）.

［3］習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上的講話［EB/OL］. （2014-02-17）.http：//news.xinhuanet.com/photo/2014-02/17/ -119374303.htm.

［4］溫家寶.把政府參事室建設(shè)成高水平政府咨詢機(jī)構(gòu)［EB/ OL］.（2010-02-01）.http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/ 02-01/2102177.shtml.

［5］習(xí)近平.學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014-10-28（1）.

（責(zé)任編輯：劉穎）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.01.056

D630

A

1672－0911（2015）01－0056－06

2014-12-09

趙先如 （1971-），男，上海市人民政府參事室秘書處 （宣傳交流處）副處長(zhǎng)。