推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略思考
——基于基本經濟制度完善與新的社會階層人士管理創新的視角

孫寶林（北京社會主義學院，北京100029）

推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略思考
——基于基本經濟制度完善與新的社會階層人士管理創新的視角

孫寶林
（北京社會主義學院，北京100029）

完善基本經濟制度與創新新的社會階層人士管理，既是我國改革進入深水區和攻堅期亟待解決的問題，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。現代化的國家治理體系是提高治理能力的前提，提高治理能力是發揮國家治理體系效能的保證。

國家治理體系；治理能力；基本經濟制度

十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱 《決定》）提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這對于我國未來的社會發展乃至實現中國夢來說，具有重大的理論意義和現實意義。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系與治理能力是一個有機整體，相輔相成，是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。有了良好的國家治理體系，才能提高國家的治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能。”［1］推進國家治理體系和治理能力的現代化不僅包括完善制度，同時也包括創新管理，把完善基本經濟制度同創新新的社會階層管理創新結合起來，既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是構建社會主義和諧社會的客觀需要。完善制度與創新管理兩者有很強的相關性，是一個問題的兩個方面。制度具有根本性，制度不僅可以提升人的素質，而且還能夠制約行政人員的濫權和瀆職。反之，人的素質提高了，則會不斷完善制度并自覺維護制度的權威和尊嚴。

一

黨的十八大報告重申：要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展 （簡稱 “兩個毫不動搖”）。也就是說，我國社會主義初級階段的基本經濟制度是憲法中明確規定的以公有制為主體、多種所有制經濟成分共同發展的經濟制度。在我國現階段把 “兩個毫不動搖”有機統一起來，平衡、協調和處理好公有制經濟與非公有制經濟的關系既是健全社會主義市場經濟體制的需要，也是推動我國經濟社會發展的要求。

經過三十多年的改革開放和現代化建設，我國取得了舉世矚目的成就，綜合國力大幅提升。2011年我國GDP達到73011億美元，躍居世界第二位，經濟總量僅次于美國。2012年GDP達到74260億美元，繼續位居世界第二位。但是人均GDP才6094美元，在世界上排名仍較為靠后［2］。我國仍然處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的社會主要矛盾沒有變，我國仍然是一個發展中大國的國際地位沒有變。鑒于此，我國憲法第六條明確規定：社會主義初級階段要堅持社會主義基本經濟制度。質言之，也就是堅持 “兩個毫不動搖”。

改革開放30多年來，我國不僅公有制經濟和國有經濟得到快速發展，而且非公有制經濟和民營經濟也得到超常發展，二者成為我國經濟增長和社會發展的兩大推動力量。有資料顯示，從2002年到2011年，中央企業的資產總額從7.13萬億元增至28萬億元，上繳稅金從2926億元增至1.7萬億元，進入全球500強的數量達到38家。從1998到2010年，在規模以上工業企業戶數從1.07萬家增至27.23萬家，就業人數從161萬增至3312萬人，產值占比從3.1%增至30.5%，利潤占比從4.6%增至28.5%［3］。2012年民間固定資產投資占全社會固定資產投資 （37.5萬億元）的比例達到61.3%［4］。大量民間資本要求拓寬投資渠道，從而為發展混合所有制經濟創造了實現條件。從以上數據不難看出，公有制經濟和非公有制經濟之間并不存在天然對立與內在矛盾，二者完全可以優勢互補，實現有機統一。

平衡、協調、處理好非公有制經濟發展與社會主義基本經濟制度完善之間的關系，其中主要的是平衡、協調、處理好國有企業與民營企業的關系，使二者都能健康地發展已經成為轉變經濟發展方式攻堅時期亟待解決的深層次問題。改革創新是破解此問題唯一的辦法，也就是說，只有通過改革創新才能殺出一條使國有企業和民營企業優勢互補、共生共榮的道路來。

第一，必須改革創新國有企業。國有企業改革的方向和目標，十八大報告已有明確闡述：“深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”我們必須承認，國有企業在壟斷、分配和監管等方面還存在一定的問題和弊端，只能通過改革創新來解決這些問題。凡是民營企業能夠勝任的行業就讓民營企業去做。民營企業勝任不了的，再由國有企業來做，國有企業不能與民爭利，所以國有企業應該徹底退出競爭性領域，讓民營企業成為競爭性市場的真正主體。鼓勵和支持民營企業發展，不應該是權宜之計，而必須成為立國之本，必須用法律和基本制度來保證，堅持一百年不動搖。

首先，要破除國有企業中的壟斷現象。我國《反壟斷法》對壟斷有明確的界定：一是經營者達成壟斷協議，二是經營者濫用市場支配地位，三是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者的集中。以上三種壟斷現象在國有企業均有不同程度的存在。在體制轉軌過程中，由于制度體系不健全，政策調控不到位，特別是對壟斷國有企業改革遲緩和規制不力，使得一些國家支持的壟斷企業沒有以真正市場主體的身份參與經濟活動，政府的權力背景和行政性的壟斷身份不僅決定了這些企業不可能真正按市場規律來自主經營、自負盈虧，而且特殊的地位使這些企業成為引人注目的收入分配失衡領域，出現了所謂 “三高”現象：壟斷國有企業高管薪酬過高、員工工資福利過高和國有企業利潤自身留存過高。對壟斷國有企業存在的 “三高”情況，不排除人為因素，但是體制性因素是主要的。其一，一些壟斷國有企業，如金融、保險、石油、石化、電信、民航、煙草，在投資、信貸、稅收等多方面享受了國家的優惠政策；其二，由于準入的行政限制，市場競爭無法開展，使得一些壟斷國有企業的終端產品和服務價格不按邊際成本定價，產生了大量的高額壟斷利潤。長期的行政性壟斷必然形成特殊利益集團。對此必須進行改革，調整相關政策，創新制度設計，將國有企業重新規制到社會公平分配的軌道上來。

其次，壟斷國有企業存在的 “三高”情況，直接對我國收入分配差距擴大化趨勢起到了推波助瀾的作用。2012年 《改革內參》第37期有資料顯示，2010年國有單位在崗職工平均工資39471元，同期城鎮私營單位就業人員的年平均工資為20759元，前者是后者的1.8倍，差距十分明顯。就同行業的工資水平來看，差距更加懸殊，以金融業為例，非私營單位2010年在崗職工年平均工資達到80772元，而私營單位為30513元，前者是后者的2.6倍；在公共管理和社會組織領域，非私營單位為39329元，私營單位年平均工資為8900元，前者為后者的4.4倍；在平均工資水平較低的農林牧漁業收入差距最小 （2010年非私營單位年平均工資為17345元，私營單位為16370元）。造成兩者工資差距的一個重要原因就是結構性因素。國有企業改制后，保留下來的都是經營效益好、贏利強的大企業，工資水平自然就高，而在私營企業中，占絕大多數的是小微企業，工資水平自然就低。這一高一低，拉大了收入差距，加重了社會分配失衡。壟斷利益集團從自身的利益出發，必然采取各種手段排斥其他市場主體參與市場競爭，強化自身的壟斷地位，既得利益越大破壞市場競爭機制和淘汰機制的慣性也就越大，造成的社會矛盾也就越尖銳。

再次，目前由政府代表全民實行國有資產監督管理體制有利也有弊。其利好方面是對實現國有資產的保值增值，對國有企業的可持續發展起到了保障作用。其弊端方面是政府直接干預企業，計劃經濟體制政企不分的病灶難以根除。此外，行政性壟斷必然造成國有企業透明度不高，導致的直接社會惡果就是尋租與腐敗。所以，目前國有資產監督管理體制有待于進一步深化、細化和體系化。進一步深化用以解決監管到位問題，進一步細化用以解決監督、管理和咨詢職能分治問題，進一步體系化用以解決監管全面性問題。

最后，這次國有企業再改革的命題，不是政府機構 “如何改進對國有企業的管理”，而是由 “管企業”轉變為 “管資本”。即推動國有資產實現形式由實物形態的 “企業”轉變為價值形態的資本，包括證券化的資本。這是當前深化國企改革的關節點［5］。

第二，必須改革創新民營企業。問題的關鍵是轉變觀念，不要再帶著有色眼鏡去看待民營企業，消除民營企業與公有制經濟相對立的偏見，把國有經濟的發展與民營經濟發展協調統一起來。十八大報告已經明確指出：“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。”國有企業與民營企業對于我國經濟發展而言，猶如車之兩輪、鳥之兩翼。因此，我們應該進一步解放思想，將民營企業的發展提升到國家戰略的高度，推動民營企業快速發展。

首先，轉變民營企業發展方式。民營企業存在的主要問題是規模偏小、產權不清、家族管理、制度性弱、競爭力差等。所以，必須轉變民營企業發展方式，改革管理、創新技術、健全制度、增強實力，提高民營企業整體核心競爭能力。為此，必須加大民營企業金融支持力度，吸引民營企業的資本向戰略性新興產業轉移，大力推進民營企業自主創新。同時要進一步加強對民營企業發展的引導和管理，創建企業文化，向建立現代企業制度的方向發展。

其次，在政策和措施上同時給力。國務院頒布過兩部支持非公有制經濟發展的條例，2010年5月國務院又出臺 《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，但是，一是由于 《條例》與 《意見》沒有及時得到細化和分解，作用不明顯。二是地方各級政府對非公有制經濟發展的配套政策沒有跟上，加之改革措施和管理方式的滯后，非公有制經濟的發展仍然障礙不少、阻力多多。當務之急是打破市場壟斷，破除民營企業面臨的諸多政策限制，盡快細化和分解 《條例》與 《意見》的相關內容，出臺有關 “松綁”和 “清障”政策，為民營企業的做大做強提供良好的政策環境和市場空間。

再次，民營企業要實施 “走出去”戰略。國務院在 《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》中已對鼓勵和引導民營企業積極參與國際競爭，并針對開展國際化經營、培育民營跨國企業和國際知名品牌、支持組成聯合體 “抱團出海”等內容提出了指導性意見。提倡民營企業實施 “走出去”戰略。國家和地方各級政府應該盡快頒布或出臺相關政策措施，如提供金融支持、放松外匯管制、允許直接投資等，積極引導和鼓勵民營企業在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際競爭和全球合作。

第三，黨的十八屆三中全會作出的 《決定》提出推動國有企業完善現代企業制度。建立現代企業制度不僅是國有企業的歸宿，同時也是民營企業的歸宿。在未來相當長的一個歷史階段，公有制經濟和非公有制經濟仍將同屬于我國基本經濟制度范疇。隨著體制機制的理順和制度體系的健全，國有企業與民營企業的地位會越來越平等，發展目標也會越來越趨同，兩者之間的關系也會越來越包容。而二者趨同和包容的最終歸宿就是建立現代企業制度。

首先，國有企業要實現現代企業制度的全面覆蓋。到目前為止，我國大約有近五分之四的國有企業建立了現代企業制度，其余尚未實現全覆蓋的企業，多數都是國有企業中的尾巴企業。這些企業共同存在的問題，一是由于歷史遺留的負擔過重導致企業茍延殘喘；二是由于規范過大導致轉軌轉制困難。這些企業要實現現代企業制度的全覆蓋還要走一段艱難的道路。那些已經實現了現代企業制度的大多數企業，也還有一些不健全和不完善的地方。主要問題是國有企業公司的法人治理結構有待于進一步改革和健全；股東會、董事會、監事會和公司經理還存在職責不清的問題。此外，體制不順、機制不活和制度不全的問題仍然不同程度的存在。這些國有企業進一步深化改革的任務也很繁難和艱巨。

其次，民營企業要現實現代企業制度的全面啟動。民營企業發展的當務之急，是按照現代企業制度的框架加大改革創新步伐。在財產制度改革方面，要實現股權多元化，實現企業內部股權結構科學化，創建科學的股東所有權與公司法人財產權分離的產權制度。民營企業在組織制度改革方面，要實現企業內部組織關系科學化，理順母公司與子公司的關系，創建科學的組織結構和法人治理結構。民營企業在管理制度方面，要實現企業內部管理制度科學化，在以人為本理念的指導下，協調處理好行政管理、科研管理、生產管理、營銷管理、財務管理之間的關系，創建科學的管理制度體系。

[2]I should bite my tongue off. （Goossens 1990：333）

最后，《決定》提出，混合所有制經濟是基本經濟制度的重要實現形式。積極發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革、完善基本經濟制度的必然要求。《決定》還特別提出：“鼓勵非公有制企業參與國有企業改革，鼓勵發展非公有資本控股的混合所有制企業，鼓勵有條件的私營企業建立現代企業制度。”“國有企業包括金融企業大量上市，大大促進了混合所有制經濟的發展。以最賺錢的銀行業來說，民間資本占的比重就不低。銀監會年報顯示，截至2012年底，股份制商業銀行總股本中民間資本占比45%，而城市商業銀行總股本中民間資本占比超過90%。到2012年，我國已有2494個境內上市公司，股票市值達23萬億元，占當年國內生產總值的43%，股票有效帳戶數14046萬戶。中國上市公司相當大部分是由國有資本參股控股的，它們是典型的混合所有制經濟［6］。國有企業和民營企業積極選擇混合所有制經濟形式，共同向著現代企業制度的方向發展，不僅有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，而且有利于各種所有制資本取長補短、共同發展。

二

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的建立，我國社會結構發生了深刻變化，從工人、農民和知識分子中剝離出來一些新的社會階層，包括在民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等。新的社會階層人士可分為兩部分：一是非公有制經濟人士，二是自由擇業的知識分子。他們都是中國特色社會主義事業的建設者。

目前，我國有1200萬私營企業和4400萬戶個體工商戶［7］，“到2010年，民營經濟已占中國GDP總量的55%以上，稅收超過50%，吸納城鎮就業80%以上。現在已經形成國有經濟為主導、民營經濟為主體、外資經濟為輔助的所有制結構。”［8］可以預見，未來民營經濟和新的社會階層人士將在我國經濟社會發展中發揮更加重要的作用。創新新的社會階層的管理工作，已經成為社會領域黨組織所面臨的一項重要課題。

新的社會階層是矛盾普遍性與特殊性的統一體，他們作為新社會群體有普遍性的特征，但其構成成分又各有其特殊性特點，對此要不同對待。第一，分析新的社會階層構成成分的特殊性特點是準確認識他們的前提，只有分析其特殊性特點，才能做到正確把握。第二，只有正確把握新的社會階層構成成分的特殊性特點，才能采取有針對性的措施，滿足他們的不同訴求。所以，對新的社會階層的構成成分要差異對待，沒有差異就沒有政策，沒有差異就沒有管理創新。

從整體而言，廣大民營企業出資人的財富是誠實經營、守法經營和創新經營的成果，應該得到社會的承認和尊重，其人身財產權益和創業積極性都應得到保護。當然，也不可否認，民營企業出資人中也有少數不法之徒，有的官商勾結、制假造假，有的違反安全生產和破壞環境等等，這些人理應依法懲處。

新的社會階層有其普遍性特征：一是他們由原來體制內的人變成了體制外的人，絕大多數的新的社會階層人士都變成了市場經濟中有生存能力和發展潛力的競爭主體。二是相當一部分新的社會階層人士沖破了戶籍束縛走向了全國，還有一少部分新的社會階層人士走向了世界，他們在繁榮各地經濟的同時，也給當地政府的管理帶去了新的內容。三是新的社會階層人士的流動不僅呈現家庭化趨勢，而且還開始了由短期謀生向長期移民的轉變。四是新的社會階層人士的競爭意識有明顯提升，市場經濟就像是肥沃的土壤培育了他們的進取精神，憑借個人才能或團隊努力來贏得生存和發展空間。五是新的社會階層人士的權利意識顯著增強，隨著我國普法教育的深入發展，他們不僅越來越多地了解了自身的合法權利，而且還學會了用法律來維護自身的合法權利。新的社會階層人士各自的特殊性特點是私人企業主、民營科技企業創業人員和受聘于外資企業的管理人員的民主精神和政治參與意識都很強，中介組織從業人員和自由職業人員的民主精神和政治參與意識次之，個體戶的民主精神和政治參與意識最弱。所以，對新的社會階層人士既要有普遍性的對策，又要有特殊性的舉措。普遍性對策與特殊性舉措相統一的工作思路是新的社會階層人士管理創新的正確選擇。

“充分尊重、廣泛聯系、加強團結、熱情幫助、積極引導”是創新新的社會階層管理工作的政策依據。所謂充分尊重，即全社會都要尊重新的社會階層人士在我國現代化建設中的勞動、創造及對社會的貢獻。所謂廣泛聯系，即黨的各級組織要全面加強與新的社會階層人士的溝通與聯系。所謂加強團結，即黨的各級統戰部門要把新的社會階層人士團結到黨的統一戰線中來，擴大他們有序的政治參與。所謂熱情幫助，即政府有關部門要用相關的法律法規和政策措施，維護新的社會階層人士的合法權益。所謂積極引導，即黨的基層組織引導新的社會階層人士不僅要遵紀守法、敬崗愛業、勤勞致富、守法致富，而且要致富思源、富而思進、致富不忘回報社會。

新的社會階層的管理工作應以社團為紐帶、以社區為依托、以網絡為媒介、以活動為抓手建立健全工作機制。新的社會階層人士需要通過參加社團的方式來表達訴求和維護利益，所以社區黨組織要充分發揮社團在創新管理中的作用。新的社會階層人士集中居住在社區的情況越來越普遍，這為管理工作的開展提供了便利條件；一些非公有制企業、社會團體和民辦機構在街道社區落戶，使街道社區集中了更多的社會管理工作資源，所以，要以社區為依托是創新新的社會階層人士管理工作的重要突破口。以網絡為媒介，注意運用互聯網等現代手段，掌握情況、宣傳政策、解決問題；以活動為抓手，組織新的社會階層人士參與考察調研、扶貧濟困、專業咨詢等。創新新的社會階層人士的管理應從以下幾個方面入手：

一是為新的社會階層建立溝通渠道。溝通是發現問題的前提。為此，要拓展新的社會階層人士的訴求渠道，使新的社會階層人士表達訴求有渠道，解決問題有機構，保障他們合法權益。

二是增強新的社會階層人士的主人翁意識。引導新的社會階層人士關心國家和社會的發展，鼓勵他們履行參政議政和民主監督的職責，為國家建設和社會發展建有用之言、獻可行之策。

三是把社會管理工作寓于政治引領之中。政治引領是統戰工作的靈魂，也是社會管理創新的核心。一方面，現今西方敵對勢力利用其話語霸權，打著民主和人權的幌子對我國進行不同形式的文化滲透；另一方面，我國的改革已經進入深水區和攻堅期，出現了社會公平失衡、道德倫理重構、不確定因素增多等一系列社會問題。社會領域黨組織對此必須加以高度的重視，通過各種形式的教育和培訓活動對新的社會階層人士及時加以政治引導，使他們獲得正確的理論武裝。

四是把社會管理工作寓于各種社會活動之中。社會領域黨組織要積極引導新的社會階層人士為發展生產、解決就業、提供稅收、增強國力多做貢獻，激發他們在扶貧濟困、服務社會、回報人民、奉獻祖國等方面的責任感，鼓勵他們在參與社會公益事業和社會光彩事業方面發揮主人翁作用，為構建社會主義和諧社會作出應有的貢獻。

五是把社會管理工作寓于民生關懷之中。社會領域黨組織對新的社會階層人士的管理要落實以人為本的理念，按照 “尊重人、理解人、幫助人、團結人”的要求，把穩定人心、凝聚人心和溫暖人心作為工作的出發點和落腳點。著重滿足他們的民生需求、精神訴求和發展要求，把管理工作與引領他們發展經濟、改善民生、追求幸福的實踐活動結合起來。

［1］習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來［J］.紅旗文摘，2014（1）.

［2］魏禮群.由經濟大國到經濟強國的發展戰略［J］.新華文摘，2013（18）.

［3］國有民營相互促進共同發展［N］.人民日報，2012-05-09.

［4］常修澤.社會所有制：包容國有與民營—產權結構新的主要著力點［N］.北京日報，2014-03-30.

［5］陳清泰.國有企業“再改革”八論［N］.北京日報，2014-03-31.

［6］張卓元.論混合所有制的活力與貢獻［N］.北京日報，2013-12-16.

［7］莊聰生.用法治為民營經濟發展保駕護航［J］.中國政協，2014（6）.

［8］黃孟復.民營經濟是富民經濟［N］.人民日報，2010-07-28.

（責任編輯：張迦寓）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.01.050

D663

A

1672－0911（2015）01－0050－06

2014-11-06

孫寶林 （1958-）男，北京社會主義學院副教授。