人民政協協商民主法制化建設的必要性與可行性分析

張廣鑫（遼寧師范大學，大連116029）

人民政協協商民主法制化建設的必要性與可行性分析

張廣鑫
（遼寧師范大學，大連116029）

按照黨的十八大和十八屆三中全會關于協商民主制度化發展的戰略部署，研究協商民主法制化建設具有重大理論和現實意義。協商民主依據的是中國共產黨的政策文件和政協章程，因欠缺法律依據和保障而導致協商民主的實效性不能充分發揮。在法治中國，推進協商民主法制化建設具有必要性且有可行性。本文在分析協商民主法制化建設必要性的同時，從四個方面分析了協商民主法制化建設的可行性。

人民政協；協商民主；法制化

黨的十八大首次在黨代會報告中提出 “健全社會主義協商民主制度”這一重大戰略任務，指出 “社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展”，并對人民政協協商民主制度建設提出了明確要求。黨的十八屆三中全會將推進協商民主廣泛多層制度化發展作為我國政治體制改革的重要內容進行了系統部署，全會審議通過了 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中指出 “發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”。人民政協作為我國協商民主的重要渠道和基本形式，研究人民政協協商民主制度建設是具有重大理論和現實意義的嶄新課題。當前，我國政協協商民主依據的是中國共產黨的政策文件和政協章程，因欠缺法律依據和保障而導致協商民主的實效性不能充分發揮。在法治中國，協商民主法制化建設具有必要性且有可行性。

一、人民政協協商民主法制化建設的必要性

黨的十八大報告提出的 “健全社會主義協商民主制度”、十八屆三中全會提出的推進協商民主“制度化發展”中所謂的 “制度”是一個廣義的概念，是指有約束作用的各種規范性文件，包括法律制度、規章制度、黨的政策文件等等。本文的協商民主法制化建設就是特指依據法律制度來規范和保障協商民主。在我國，狹義的法律就是指由全國人大或其常委會依據憲法制定的各種規范性文件。中國有兩種重要的民主形式，選舉民主有法律的明確規定和保障，而協商民主卻欠缺法律定位和保障，法律的缺失極大地影響了協商民主的發展和完善。因此，協商民主的法制化建設亟待推進，這是中國特色民主政治發展的必然要求。

1.協商民主無法可依狀態制約了政協協商民主實效性的充分發揮

在我國當前的法律體系中，只有 《憲法》序言對人民政協有描述性的規定。1982年制定并實施的現行憲法在序言中規定，“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用”。1993年憲法修正案在此序言中又增加了規定，“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”。由此可見，政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主特別是協商民主的重要形式和渠道。除了 《憲法》序言對人民政協的政治地位、性質、作用有原則性的規定之外，再無其他法律對政協的定位、職責、履職程序、權限等進行具體明確的規定。由于人民政協的政治協商欠缺法律依據和保障，政協只能依據一些規章制度來規范其政治協商行為。如 《中國人民政治協商會議章程》、 《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》以及若干工作條例、工作規則、通則等。這些規章制度在人民政協60多年的政治協商實踐中發揮了重要的規范作用，也能被各級黨政機關普遍自覺地遵循。但是，這些規章制度不是法律規范，而是政協制定的內部制度，從理論上講其效力范圍僅限于政協組織，對黨政機關而言沒有強制約束力。多年來我國的政治協商完全依靠政治自覺或者政治慣例，《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》中的一些條款有力地佐證了這種觀點，如第六條規定，“政協全國委員會主席會議根據中共中央、全國人大常委會、國務院、各民主黨派、各人民團體以及中央黨政有關部門的提議，安排協商活動并決定協商的形式和參加范圍。政協全國委員會主席會議認為需要協商的問題，也可以建議中共中央、國務院、各民主黨派、各人民團體以及中央黨政有關部門將問題提交政協協商”?？梢?，大政方針和重要問題是否進行政治協商，關鍵取決于黨政機關或機構是否向全國政協提議，如果應當進行協商而黨政機關或機構沒有提議，全國政協只能提出建議。

不難看出，是否進行協商的主動權完全在于掌握實權的國家黨政機關或機構。如果這些機關或機構不想或不愿進行政治協商，政協沒有任何強制性的措施和手段。更為重要的是，對于政治協商的結果如何處置沒有任何規定，黨政機關或機構對于政治協商結果在什么情形下應當采納、如何采納語焉不詳。由此不難理解實踐中存在的由于協商主體地位不平等導致的一些 “怪”現象，如 “想協商就協商，沒意愿就不協商”，“有時間就協商，沒時間就不協商”［1］，使得政協的協商民主處于說了也白說的尷尬境地。協商民主無法可依的處境，極大地制約了其實效性的充分發揮。

2.政協協商民主法制化是踐行中國夢的重要路徑

習近平總書記提出中國夢論述以來，中國乃至全世界都在關注這一意蘊深刻的詞匯。實現中華民族的偉大復興，創造全體人民更加美好幸福的生活，任重而道遠，需要全社會凝心聚力，需要全民建言獻策。我國在三十多年的改革進程中，社會各階層的利益結構不斷分化重組，形成了多元化的利益格局，不同利益主體、利益群體之間的沖突和矛盾大量涌現。當前中國社會已進入矛盾凸顯期，群體性事件不斷增多，改革已進入攻堅期和深水區，正確處理人民內部矛盾成為我國政治生活的主題，人民內部矛盾能否妥善恰當地處理好直接關系到中國夢能否實現。聚沙成塔，集腋成裘，中國夢能否實現依賴于全體中華兒女。不論國民屬于哪個政黨、階層、團體、界別，只有他們正當的利益訴求能得到社會平等的尊重、認可和保護，他們才會對社會、國家抱有期待，懷有夢想，才會不遺余力地投入到社會管理和國家建設之中，因為中國夢的實現就是個人夢的實現。在利益多元化的格局中，最易被社會歧視或忽略的就是少數人的利益訴求，如何關注并照顧少數人的利益訴求？人民政協就是一個重要平臺。政協由社會各個政黨、階層、團體、界別等組成，政協委員是來自社會不同群體的精英人物，他們代表和反映各自群體的利益訴求，他們就共同關心或利益相關的重要問題，本著民主、團結的精神，以客觀、審慎的態度進行討論、審議、對話、溝通和交流，各抒己見，求同存異，既重視多數人的意見又關注少數人的意見，從而達成共識，實現共同利益的最大化。人民政協是我國實行協商民主的重要渠道，協商民主是否廣泛真實要依靠制度作為保障，“發展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”［2］29。制度的健全與完善必將催生法制，以法制來規范協商民主，使協商的內容和程序都有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。獲得法制保障和實施的協商民主能夠最大限度地確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安，助推中國夢的早日實現。

3.協商民主法制化是依法治國的題中之義，協商民主 “三化”建設的必然趨勢是法制化

在2006年頒發的 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中，黨中央首次正式確認了協商民主是我國社會主義民主的重要形式，社會主義民主包括選舉民主和協商民主兩種形式。民主的確認和實現有賴于法制的保障，法制的產生和完善是民主發展的結果。中國共產黨黨代會多次對這種相互依存，相得益彰的關系進行了深刻闡述。中共十五大提出依法治國的基本方略，要 “逐步實現社會主義民主的制度化、規范化、程序化”；黨的十六大提出要把依法治國作為 “發展社會主義民主政治”的一項基本內容；黨的十七大提出，“堅持社會主義政治制度的特點和優勢，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為黨和國家長治久安提供政治和法律制度保障”；黨的十八大提出，要 “加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化”。黨的十八屆三中全會將推進協商民主廣泛多層制度化發展作為我國政治體制改革的重要內容進行了系統部署。總而言之，依法治國就是要求法制向社會結構的各個方面和層次逐步擴張和滲透，實現國家的經濟生活、政治生活和社會生活各個方面都有法可依，這是法治中國的應有之義和必然要求。對于有著60多年政治協商實踐經驗的人民政協而言，協商民主這一重要的民主制度卻欠缺法制的規制，不能不說是法治中國的一大遺憾。鑒于我國的現實國情和政治體制特點，政治協商民主的法制化不可能一蹴而就。目前我國正在著力推進協商民主的制度化、規范化、程序化建設，這是協商民主法制化建設的前期必要準備，“三化”建設的完善階段就是法制化的成熟時機，法制化是 “三化”建設的必然歸宿，也是法治中國的應有之義。協商民主的法制化既要立足于我國的現實國情，又要遵循法制化的客觀規律，任何組織或政黨都不能急于求成，也無法阻擋法制化的步伐。

二、人民政協協商民主法制化建設的可行性

協商民主法制化是以法律制度確認、調整和規范我國社會主義協商民主政治關系，必須采取科學、嚴謹、求實的態度，遵循法制建設客觀規律。就我國政協的協商民主而言，多年的協商民主政治實踐積累了豐富的經驗和成果，形成了有效的憲法慣例和制度基礎，為協商民主法制化建設準備了必要條件。更為重要的是，中國共產黨的政策為協商民主法制化建設指明了正確方向，而且協商民主法制化能為加強和改善黨的領導提供更加堅實的法律保障。筆者認為，協商民主法制化在我國已具備可行條件。

1.我國已形成的政治協商憲法慣例為協商民主法制化奠定了重要基礎

在我國，政協政治協商雖然沒有明確的法律規定，但是在60多年的政治協商實踐中已積累了豐富的經驗，形成了許多憲法慣例。比如，各級人大會議和政協會議 （統稱 “兩會”）一般同時召開，并且政協會議提前一些；各級政協開會時，相同級別的黨和政府領導需要列席，以便聽取政協意見；政府工作報告每年提交人大會議前需要提前聽取各民主黨派和無黨派人士意見；政府和 “兩院”（法院和檢察院）向人大遞交年度工作報告時，相同級別的政協委員要列席，聽取工作報告并審議；各黨派可以各自黨派名義在政協中進行活動；原則上各民主黨派主要領導分別擔任人大、政府和政協的領導集體中的副職；各黨派間如有較為重大的共同性事務要處理或商定，一般要由相同級別的中共統戰部門組織和協調等等。這些憲法慣例未經國家制定或認可，沒有法律效力，僅是一種不成文的政治行為慣例，但是與我國的憲法精神和政協定位相契合，各級黨政機關普遍承認這些慣例的約束力并自覺遵循，規范和引導著我國政協的政治協商行為。這些憲法慣例為協商民主法制化建設奠定了重要的基礎，以法律來確認這些憲法慣例使其具有法律效力必將是啟動政治協商民主法制化進程的重要開端。

2.中國共產黨的政策為協商民主法制化提供了政策指引和立法依據

由于我國政治協商缺乏法律的規制，多年來規范政協政治協商行為的除了政協內部的規章制度之外，還有中共中央的政策文件和中央領導人的重要講話等綱領性文件。自2002年十六大以來，中共中央就政協工作先后頒發了一系列專門性文件，如《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005年）、《關于加強人民政協工作的意見》（2006年）、《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》（2006年）、國務院新聞辦發表 《中國的政黨制度》白皮書（2007年）、中共中央國務院 《關于進一步加強人民政協提案辦理工作的意見》（2013年）。此外，在近些年的全國黨代會報告中都論述了中國共產黨關于“社會主義民主政治制度化、規范化、程序化”的方針政策。同時，中共中央領導也在一些重要講話中論述了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的問題，“要堅持推進多黨合作和政治協商的制度化、規范化、程序化。要在堅持的基礎上不斷完善，不斷研究多黨合作面臨的新情況新問題，探索多黨合作的新機制新方式，使中國共產黨領導的多黨合作和政治協商內容更加豐富、機制更加健全、程序更加規范”［3］，“要把改革和發展的重大決策同立法結合起來”［2］29。中共中央或國務院的這些文件、中央領導的重要講話雖然不屬于法律范疇而屬于執政黨的政策范疇，但是對法律的制定有著重要的指導作用。我國是在中國共產黨領導下實行依法治國的法治國家，執政黨的大政方針政策引導著法制建設的方向。在我國，通常先有執政黨政策后有法律制定。比如，1997年黨的十四大確立建設社會主義市場經濟的基本國策，1999年修改憲法時將社會主義市場經濟寫入憲法。同理，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，一定會順應法治中國的發展進程，待條件具備時由黨的政策上升為法律規范，有了法律保障，這些政策也將得到更好的貫徹和落實。

3.政協協商民主法制化有利于加強和改善中國共產黨的領導

我國人民政協是由中國共產黨領導的愛國統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。這些重要的政治屬性在政協章程和黨的文件中都有論述。人民政協章程總綱中明確表明，“要在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和 ‘三個代表’重要思想指引下”，“擁護中國共產黨的領導”。中共中央認為，“領導權問題是統一戰線最根本的問題。堅持黨的領導，是鞏固和發展最廣泛的統一戰線的根本保證。黨的歷史經驗有力地證明，統一戰線必須在中國共產黨的堅強領導之下，才有正確的方向、蓬勃的生機和光明的前途。沒有中國共產黨的堅強領導，任何革命統一戰線都不可能取得勝利。在社會主義時期，堅持黨的領導，仍然是統一戰線的核心問題，也是統一戰線內部各方面人士的共同愿望和共同利益。不論過去、現在或將來，都必須堅持黨對統一戰線的領導權”［4］。眾所周知，政協章程和黨的文件效力層級都不及國家法律，《憲法》序言中的原則性概述缺乏具體法律的支撐。如將中國共產黨對人民政協、統一戰線的領導權納入國家基本法律層面，獲得法律保障和強制實施，就為黨的領導權提供了具有國家強制力的有效保障。因此，政協協商民主法制化只會加強而不會削弱中國共產黨的領導。而且，協商民主法制化能夠有效避免一些形式化和官僚化的做法，如名義上是政治協商實際上是情況通報，或者只有協商過程沒有決策結果，有名無實的協商演變成了走過場擺花架子，喪失了協商的真正價值。法制化的協商民主能夠以法律機制保障協商民主的真正實現，充分發揮人民政協廣泛代表性和巨大包容性的優勢，使少數人有機會與多數人一起平等地討論、交流和溝通，少數人的意見能夠獲得充分的表達、尊重和考慮，使黨的方針政策始終代表全體人民的根本利益。歷史經驗早已證明，“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”。習近平總書記強調 “人心向背關系黨的生死存亡。黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終依靠人民推動歷史前進，才能做到堅如磐石”［5］。執政黨具備了扎實的群眾基礎就似銅墻鐵壁，才能攻克各種艱難險阻，迎接各種風險挑戰。人民政協的協商民主正是保持黨與人民群眾緊密聯系的重要渠道，協商民主的法制化使黨群聯系更加規范化、科學化，保持黨群聯系的長期性和穩定性，對加強和改善黨的領導，具有十分重要的意義。

［1］閔杰.“協商民主”關鍵在于民主協商［N］.文摘報 ，2012-11-27（6）.

［2］江澤民文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［3］胡錦濤.中共中央舉行黨外人士迎春座談會［N］.人民日報海外版，2005-02-04（1）.

［4］江澤民.努力發展最廣泛的愛國統一戰線［M］.十三大以來重要文獻選編（中）.北京：人民出版社，1991：1130.

［5］習近平.集中解決形式主義、官僚主義等“四風”問題［EB/ OL］.http：//www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines/2013 -06/18/c_116194507.htm.

（責任編輯：周鳳）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2015.01.019

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1672－0911（2015）01－0019－05

遼寧省社科聯2014年度遼寧經濟社會發展立項課題 “我國人民政協協商民主法制化建設研究”階段成果 （編號：2014lslktzizzx-04）。

2014-11-06

張廣鑫 （1962-），男，遼寧師范大學馬克思主義學院教授。