我國大學治理結構現代化:現實困境與實踐路徑①

錢 亮

(長安大學外國語學院，陜西西安710064)

伴隨著國家經濟的快速發展，國家對于教育領域的財政投入和政策支持也大大增加，高校在近些年中經歷著快速的發展。然而，我國大學現有的發展模式也面臨著越來越多的困境。單純依靠擴大辦學規模、增加財政投入的方式盡管能夠實現大學在短期內的高速發展，但是這種發展模式并不具有持續性。在這種情況下，我國大學的發展模式迫切需要改革，探索可持續發展的新模式。

黨的十八屆三中全會提出了國家治理體系與治理能力現代化的重要課題，將治理能力提高到了戰略的高度，為推動我國深化改革提供了思想參照。對于我國大學發展而言，如何進一步提高大學發展的成效，使得相應的資源投入獲得更佳的效果，大學治理結構的改革具有重要基礎性意義。通過推進治理結構的改革與優化，大學能夠更好地實現由粗放發展向集約發展的轉變，實現在一定資源總量前提下的最優發展績效。因此，推動大學治理結構的現代化無疑具有重要的現實指導性，是推進我國高校改革的必經之路。

1 大學治理結構的概念與功能

大學的正常運轉離不開一系列制度和規章。所謂大學治理結構，指的是關于大學管理過程中各個參與主體在一系列的權力和職能分配方面所形成的制度化安排。具體而言，大學治理結構涵蓋著三個方面的意義:第一，大學治理結構涉及到諸多的參與者，這既包括教育管理部門、高校的領導者，還包括高校的師生以及行政人員。因此，大學治理結構包括了復雜的關系，而合理的治理結構也必將能夠滿足各個方面的訴求。第二，大學治理結構關涉到一系列的權力和職責的劃分。作為一個復雜系統的大學，其順利的運行需要相關的參與者在權力和職責方面做出科學合理的劃分，從而調動起各個方面的積極性，保證管理活動的效率。第三，大學治理結構并不僅僅體現在幾項政策規章方面，而且體現為穩定的制度性規定。從國內外的實際情況來看，大學治理結構的發展并不是一個一蹴而就的過程，而是需要進行不斷探索和實踐逐步積累的過程。

大學治理結構作為大學得以順利運轉的機構性條件，在大學的發展過程中發揮著基礎性作用［1］。從一定意義上講，大學治理結構的不同將在相當程度上決定著大學運轉方式的不同，并進而影響大學發展績效的差異。具體而言，大學治理結構發揮著如下幾個方面的功能:

首先，大學治理結構是大學順利運轉的制度性基礎。作為一個復雜的組織體系，大學的順利運轉需要組織體系內眾多行為者的協調，因此完善的制度安排是必不可少的。從理論上講，制度的重要功能就是規范行為者的行為和交往方式，因此結構的改革與調整將能夠深刻地影響到治理活動中參與者的行為方式。就此而言，大學治理結構的改革最為集中和鮮明的體現就是推動大學相關制度的變革。只有通過切實可行的制度性變革，大學治理結構才能充分地發揮功能。

其次，大學治理結構影響著大學的發展模式和發展績效。大學的發展都是在特定的結構性框架中進行的，而這些結構性框架將深刻地影響和制約大學的發展績效。事實上，這種結構性框架從兩個方面影響著大學的發展。一方面，大學治理結構決定著大學發展中各個參與者之間的權力和責任分配問題。在這個結構性框架中，每個參與者都具有自身的角色定位，承擔著大學發展中相應的職能。而大學治理結構能否對每個角色及其權責問題進行合理的分配將深刻地影響著相關方的積極性和主動性［2］。從這個意義上講，大學治理結構的設計工作需要更加合理，力爭做到合理分工，職責明確。另一方面，大學治理結構決定著大學治理活動中相關行為人的互動方式和激勵模式，進而影響到大學發展的績效。結構在決定著參與者權責的同時，也決定著行為人采取何種方式進行互動。在大學治理過程中，治理結構的調整將會從上述兩個方面深刻地影響和改變大學的發展模式和發展績效。

最后，大學治理結構彰顯著大學的精神品質和文化風格。大學治理結構不僅僅事關高校發展的一系列制度性設計和制度安排，同樣也影響著一個大學的精神品質和文化風格。治理結構反映著大學治理活動中相關行為者在管理活動中的地位，比如在眾多世界知名學府中，教授治校的治理結構就反映出結構設計中重視知識、尊重學術的大學精神［3］。因此，良好的大學治理結構能夠提升大學的精神品質，塑造良好的大學精神。換言之，大學治理結構是大學軟實力的重要體現。同時，這提醒我們，在推進大學治理機構現代化的過程中，不能僅僅關注結構設計問題，還需要在更加廣闊的范圍內觀察大學治理機構建設所具有的提升軟實力功能。

綜上所述，大學治理結構現代化是大學發展的重要方面，決定著大學發展的前景。對于正處在快速發展過程中的我國大學而言，進一步推動大學治理結構現代化的任務就更加緊迫。

2 我國大學治理結構的現實困境

推動我國大學治理結構的現代化所面臨的首要任務就是客觀認識和評價我國大學治理結構的現狀及所面臨的困境。從歷史的角度來看，我國大學治理結構形成于新中國建立后黨和政府大規模學習蘇聯模式的時期。1952年推動的院系調整中，為了適應于社會主義工業化發展之需，我國根據蘇聯高等教育發展模式，對于高校進行了全面的改革。這次改革奠定了我國大學治理模式的基本格局，經過幾十年的發展，我國大學治理結構面臨以下幾個困境。

第一，治理結構權力過于集中，基層院系的職權弱化。新中國成立后，我國建立了中央高度集權的計劃經濟體制。高等教育領域的管理工作同樣沿襲了蘇聯模式［4］。在這種模式下，高校治理結構中權力高度集中于學校負責人和行政部門手中。而真正承擔著大量科研與教學工作的院系等一線單位，在治理活動中的權力是比較少的。這個特點反映了我國傳統大學治理模式仍受到蘇聯模式的影響。隨著我國高等教育的快速發展，這種權力過于集中的狀況也面臨著種種困境。一方面，由于教學院系承擔著教學與科研的實質性任務，因而其管理工作量是比較多的。而高校行政部門更多的是承擔服務的職能，在管理工作中應該以服務院系的工作為中心。然而現階段我國大學治理結構中，院系與行政部門之間的管理權力卻存在著明顯的錯位:院系缺乏自主權而行政部門則承接了大量本應由院系行使的權力［5］。這種狀況導致院系在高校治理結構中的地位比較弱化，在高校治理活動中缺乏積極性。另一方面，權力過度集中也極大地影響了大學治理的效率和效果。從理論上講，權力過度集中必將導致管理部門面臨大量的管理任務，而為了更好地完成管理過程所需要的決策、執行和評估等任務，就需要花費更多的時間與資源。因而在現有的條件約束下，權力越是集中，治理過程所耗費的時間和資源就越多，治理效果也就越差。在我國大學治理過程中，上述問題同樣是存在的。由于權力的高度集中，高校行政部門不得不承擔著超負荷的治理任務，影響著大學治理的效率。

第二，治理結構的制度化和法制化水平偏低。在我國高校治理活動中，盡管基本的治理結構已經確立并且在發揮作用，但是我們還需清醒地看到，高校治理結構的制度化和法制化水平程度還是偏低的。這種狀況體現為兩個方面:一是大學治理結構的精致化程度還有待提高，治理活動中的制度真空和制度缺位問題還時有發生。盡管通過這些年的改革，我國大學的治理結構已經基本成型，但是由于大學治理過程涉及到方方面面的復雜性關系，涉及到眾多的利益主體，因而大學治理結構的構建也必將是一項復雜的系統性工作。從當前的實際效果來看，盡管在大學治理結構的構建過程中相關的制度性構建已經基本成型，比如人事任免、職稱評定、財務管理等方面，但是在一些領域中的治理結構構建仍舊顯得滯后，比如師生參與學校管理決策等。這種大學治理結構發展的不平衡性無疑反映了治理結構制度化和法制化水平偏低的現狀。二是大學治理結構的制度化和穩定性還不高，制度的價值并沒有充分發揮出來。根據新制度經濟學的理解，制度是一套約束和引導行為者行為的規范。從這個意義上講，制度需要具有一定的穩定性和延續性，才能穩定行為者的預期，并為行為者的行為提供可靠的引導作用。政治學家亨廷頓所提出的制度化理論同樣也證明了制度穩定性和持續性的重要作用。作為引導和約束高校治理活動中各個參與人行為的規范，大學治理結構為參與者提供可靠的預期，促進大學治理活動的規范化。具體到我國的現實情況，突出的問題是大學治理結構的穩定性和持續性程度還有待提高。由于高校治理活動中人治色彩還比較濃厚，導致大學治理過程中不遵守治理結構的規定、隨意更改治理結構等行為還時有發生，這大大影響了治理結構功能的發揮，也破壞了治理結構的穩定性。可以說，上述兩個方面的原因使得我國高校治理結構的法制化和制度化程度大大降低，并很大程度上影響了高校治理的水平。

第三，治理結構缺乏透明性和問責性。不同于工業管理或者企業管理，大學治理所面對的是具有自由意志和思想的廣大師生，因此在治理活動中需要充分理解和尊重師生的意愿和訴求。這是大學治理與一般意義上的管理活動的不同之處。正是大學治理活動中的這個特點，要求大學治理結構具備透明性特征。現階段我國的大學治理結構距離這個標準還有一定的距離。由于沿襲了一般工業管理的風格，大學治理在結構上具有較強的封閉性。這種封閉性體現在諸多的方面。比如在決策結構中，學校負責人和業務主管部門在決策中占據著統治性地位;而教師和學生參與高校治理決策的制度平臺是闕如的。需要指出的是，大學治理結構中的問責性同樣是實現良好大學治理的必備要素。問責性指的是在治理過程中對于管理者的管理活動進行責任追究和評價的過程。問責性的主要功能是確保管理者管理活動的責任性，提高治理活動的質量。我國大學治理結構中，問責性的建設還是比較滯后的。在建國后長期的發展過程中，大學的治理具有濃厚行政管理的特色，自上而下的行政命令和政策執行成為治理的主導風格，而對于管理者的問責機制還沒有確立。

第四，治理結構中行政權力占據主導，學術權力弱化。學術是大學的使命，一所大學只有將學術放在首位，才能夠獲得長久的發展。縱觀世界范圍內的知名學府，無一不是以卓越的學術貢獻而獲得承認。大學以學術為第一要務，反映在大學治理結構方面就是要學術權力在治理結構中占據中心地位，而其他權力都是服從和服務于學術權力。正是基于上述考慮，世界知名大學在治理結構中都凸顯學術權力的核心地位。相比之下，我國大學治理結構盡管這些年進行了一定的改革嘗試，但是從總體上看，仍然具有行政權力主導、學術權力弱化的特征。這個特征體現在大學治理結構中的若干方面:在教學事務方面，專業的劃分、課程的設置、學生的培養等方面的工作，教師所擁有的自主選擇權還比較小;在科研事務方面，科研資金的分配、項目的設置等權力相當程度上仍然是由高校內部行政部門所決定;另外，教職的評定、成果的獎勵等方面也面臨著同樣的境遇。從某種意義上說，事關大學治理的諸多內容都是行政權力占據統治地位，而學術權力地位弱化。這種權力格局將會對大學的長期發展造成損害，導致大學使命的喪失和大學精神的沒落。

3 推進大學治理結構現代化的實踐路徑

在推進大學治理現代化的過程中，既要重視理念的更新，同時還需要推動結構的變革。從某種意義上講，治理結構的變革更加具有基礎性的作用，它將為大學治理的活動提供一個框架和相應的規范。考慮到現階段我國大學治理結構所存在的問題和困境，采取切實可行的方式加快推動大學治理結構的現代化就更加迫切。從推動改革實施的層面來看，大學治理結構現代化須從如下幾個方面來推進。

第一，從改革理念上，確立服務學術的核心理念。理念決定著改革的方向。在推進大學治理結構現代化的過程中，確立什么樣的改革理念意義重大。在大學治理結構現代化的改革過程中務必要確立服務學術的理念，將其作為指導改革和落實改革政策的指導思想。

第二，在結構設計方面，推動治理結構的分權化改革，克服權力過度集中的弊端。推動治理結構的分權化改革需要從橫向和縱向兩個方向上加以推進。在橫向的治理結構上，分權化的改革需要改變權力高度集中在學校一把手和院系部門一把手身上，推動學校領導班子和院系領導班子的集體領導，克服一言堂的現象。通過橫向的治理結構的改革，使得高校治理結構更加民主化，從而為決策科學化奠定制度基礎。我國一些大學領導者利用制度賦予的權力在大學治理中搞一言堂，壓制民主。近年來一些高校治理中所出現的腐敗現象、決策失誤、資源浪費等問題，與大學領導者缺乏民主作風有著密切關系。因此，通過在橫向治理結構上推動民主化改革，能夠有力地推動高校的善治。從縱向上看，治理結構分權化的改革需要將治理權力從學校層面更多地向院系層面下放，使得院系獲得更多的自主權。現階段我國大學治理結構中，學校層面和院系層面在權力和責任的分配方面還存在著不平衡與不對稱的問題。作為承擔著繁重教學科研任務的院系單位，相比于學校行政機構，無疑更加熟悉高校治理過程中所面臨的問題和困境，對于這些問題的解決也更加具有針對性和有效性。因此在這種情況下，大學治理結構的改革需要對于基層院系單位賦予更多的權力，讓其在大學治理活動中發揮更加積極主動的角色。

第三，在治理結構不斷分權化的基礎上，需要在治理結構透明化和規則化方面加以推進，實現治理權力的問責性。治理結構的透明化和規則化是今后大學治理改革的重要內容。在這個方面，我國需要進一步推動大學治理各個部分之間在權力和職責方面的制度化和規范化改革，使得各個部門權力明晰，責任確定，確立各個部門自身的權力清單。更為重要的是，需要切實建立大學治理結構中的問責機制。通過對于相關治理責任人的問責機制，促進這些權力責任人更好地承擔起職責，實現大學的善治。

第四，在治理結構層面，提供民主治理的更多機構性平臺。隨著近年來我國大學的快速發展，大學治理過程中的利益主體變得多元化，參與意識也大大增加，因此傳統自上而下的命令服從式的管理模式需要改革。大學治理結構層面需要根據這個趨勢進行調整，構建更多的民主參與治理的平臺［6］。一方面，通過激活已有的參與性平臺，讓其發揮更加積極的作用。比如將教師代表大會、學生社團組織嵌入到大學治理結構之中。另一方面，適時根據大學治理的需要，構建新的民主參與的平臺，滿足大學治理過程中多方面各領域的參與需要。比如教授委員會、網絡論壇等。通過將民主治理的要件納入到大學治理結構中，大學治理結構的現代化將會獲得實質性的推動。

［1］韓震．大學的使命與完善大學治理結構［J］．山東高等教育，2015(2):5－12．

［2］方芳．大學治理變遷中的權力重構——基于利益相關者視角［J］．現代教育科學，2012(11):87－90．

［3］高田欽．西方大學教授治校的內涵及其合法性分析［J］．高等教育研究，2007(1):31－34．

［4］胡娟娟．建國后高等教育學習蘇聯模式的回顧與歷史教訓［J］．改革與開放，2009(12):192－194．

［5］楊天平．中國特色的現代大學制度建設［J］．現代大學教育，2012(2):39－43．

［6］張利．現代大學民主治理途徑探析［J］．人民論壇，2012(8):84－85．