鄰避型群體事件的特征、成因與應對

○王玉明

自上世紀70年代以來，鄰避沖突已成為世界各國面臨的共同挑戰。中國自上世紀90年代以來，各類社會沖突呈快速上升趨勢。這些社會沖突主要集中在土地和拆遷糾紛、勞資沖突、鄰避沖突等三大領域。而鄰避沖突大多演變為鄰避型群體性事件，甚至升級為暴力性群體事件，這已成為政府必須面對和應對的社會問題。本文選擇近年來影響較大的多起典型鄰避型群體事件，分析這類事件的特征、成因，并探討有效應對這類事件的對策。

一、何謂鄰避沖突與鄰避型群體事件

“鄰避”這詞源自英文短語“Not In My Back Yard”的縮寫——“NIMBY”，“Not In My Back Yard”是西方國家民眾抗議環境污染或環境影響項目的經典口號，可譯為“別建在我家后院”或“遠離我家后院”。與其意思相近的口號還有“Not In Anybody’s Backyard”、“Not-In-My-Bottom-Line”等，可譯為“別建在任何人后院”、“別越過我的底線”。1980年代原英國環境事務大臣尼古拉斯·雷德利最早使用“NIMBY”這詞，后來臺灣學者將“NIMBY”譯為“鄰避”。當前學術界和媒體流行的“鄰避情結”、“鄰避沖突”、“鄰避運動”、“鄰避效應”等術語由此而來。

所謂鄰避沖突，是指建設項目（鄰避設施）附近的居民因擔心其對身心健康、環境質量和資產價值等帶來負面影響，而引發的抗拒心理和抵抗行動。直接引發鄰避沖突的是“鄰避設施”。一般來講，鄰避設施是指影響當地居民的身心健康、資產價值、環境質量的令人感到厭惡而不支持的設施或項目。廣義上的“鄰避設施”包含一切有著潛在風險及危害的生產項目及設施。如由政府或非營利部門興建的交通、通訊、環境、能源、醫療公共基礎設施，核電、火電、煉油、石化以及造紙等項目。狹義上的“鄰避設施”指人們生產、生活必須的公共設施，如地鐵、垃圾處理場。鄰避設施具有兩個基本特征：一是會產生負的外部效應。包括空氣和水質污染、光或噪音污染、生態或景觀影響等。也有一些非環境的影響，如精神病院、艾滋病治療所、傳染病醫院、戒毒所、監獄、火葬場等設施，會影響當地物業的價格，或給社區帶來恥辱感。二是成本與效益分布不對稱。鄰避設施的公共效用不是為設施周邊居民所獨享，但風險或危害卻集中影響周邊居民。臺灣學者通俗地表述為：“雞糞拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”。由于這種成本與效益不對稱，民眾往往會強烈反對鄰避設施建在自家附近。

所謂鄰避型群體事件，是指因鄰避設施的風險和危害而引發鄰避沖突進而導致的群體事件。鄰避型群體事件的參與者通常采取兩種方式：一是溫和的非暴力方式，二是激烈的暴力方式。前者主要有上訪、靜坐、罷工、集會、游行、示威等方式。后者主要采取攻擊性、破壞性手段，如沖擊、圍堵黨政機關、公私企業、社會組織、重點工程，堵塞交通，損毀公私財物，傷害相關人員等，這是一種激進的抗議方式。現實中并不是所有的參與者都采用暴力方式，有的事件整個過程以溫和方式表達利益訴求，有的一開始是采取非暴力方式，后來矛盾激化演變為暴力事件。從鄰避設施是否存在實際危害來看，這些事件有的屬于事后救濟型，有的屬于事前預防型。前者是權益已受侵害后的維權行動，后者是針對擬建的未上馬項目而發起的預防性維權。鄰避設施的擬建階段、在建階段和運營階段，都會可能發生鄰避型事件。

二、近年來鄰避型群體事件的特征分析

近年來，鄰避型群體事件呈逐年上升趨勢，許多重大事件相繼爆發。隨著中國工業化、城市化的快速發展，環境問題日益突出，環境群體性事件呈迅速上升趨勢，以年均29.8%的速度遞增。從事件涉及的地域范圍來看，幾乎遍及城市和農村、沿海和內地。從涉及的建設項目看，主要集中在：一是PX項目建設。如廈門PX事件，昆明PX事件、寧波PX事件、彭州PX事件、茂名PX事件。二是垃圾處理項目。如北京六里屯和高安屯、南京天井洼、上海江橋、廣州番禺、武漢黃陂等地的垃圾焚燒廠項目都遭到周邊居民的強烈反對。三是能源建設項目。主要是核電站、火電站，以及高壓線和輸變電站建設等，如廣東海門電站事件、河源電廠事件、鶴山核燃料廠事件等。四是交通建設項目。主要包括公路、軌道交通、機場建設等，如上海磁懸浮事件。

1.行動參與者易形成集體認同，事件生成快速。一是容易形成集體認同。在群體事件發生過程中，存在著一種與集體行動有關的認知和歸因模式，它是集體行動參與者解釋自己處境的一種共同認知。事件之初一般參與者少，隨著不滿情緒的傳播、發酵，隨后形成并受特定的群體“情境規范”影響，這種群體一旦形成，會出現一種雙向性、爆發性的情緒感染，群體就會采取集體抗爭來強化這種集體認同，這種群體心理和情緒感染會導致行為的不理智。鄰避設施往往影響周邊居民、整個社區，甚至整個城市的居民，很容易引發共鳴，打著保衛家園的口號，采取集體抗議行動。二是事件生成速度快。從以上鄰避型群體事件來看，從醞釀到走上街頭抗議的少則幾天，多則十來天不等。

2.民眾抗議直指地方政府，抗議目的是環境維權。在我國，由于地方政府在這類事件中扮演一種特殊角色，即在鄰避設施的規劃中政府具有決定性的作用，地方政府是企業在當地發展的“推手”，而且與相關企業常常存在利益勾連，加上政府環境執法不力，監管失職等等。因此，在鄰避型群體事件中，民眾將矛頭直接指向地方政府，而不針對中央政府。民眾不但利用中央政府的環保政策，而且努力拓展自己的生存空間，并當作是和地方政府進行博弈的重要依據。從性質上講，鄰避型群體事件是一種非政治性的沖突，抗議的目的是環境維權。這種沖突無關體制內的權力分配和利益分配，并不直接指向具體的政治目標，更無關意識形態的爭論，主要訴求是終止項目或獲得損害補償。民眾在鄰避抗爭中努力與現有的國家話語保持一致，不但不挑戰和對抗既有的體制和制度，也力求在體制內獲得國家資源的支持。當達到這些要求后，事態很快恢復平靜。因此，不要過度政治化解讀群體事件。現實中，有的地方政府面對鄰避沖突時，一開始就視為政治事件，拼命壓制，動用國家機器，結果將事件激化。當然，事件如得不到妥善處理，也會演變成政治沖突。

3.理性抗議與暴力抗議并現，暴力性群體事件占比大。鄰避型群體性事件中的參與者一般采取非暴力與暴力兩種方式。審視以上多起群體性事件，無明顯統一抗爭方式，表現為暴力或非暴力。研究發現，鄰避抗爭之初基本都是理性地表達訴求，但后來演變成暴力沖突事件，有的還可能會造成流血沖突。這種事態演變的趨勢較普遍，占比很大。

4.預防性抗議與事后性抗議并存，預防性抗議快速增加。鄰避型環境群體事件分為事后救濟型和事前預防型兩種類型。前者是鄰避設施已經出現負面影響或損失，民眾為了維護正當權益進行抗爭。2005年的東陽事件、瀏陽事件等都屬于事后救濟型。后者是鄰避設施存在潛在的風險或危害，在現實危害還沒有出現前就起來抵制抗議，有的發生在項目在建階段，有的發生在項目公示階段，有的甚至發生在規劃論證階段。這是自2007年廈門PX事件以來出現的新的抗議形式。隨著民眾環保觀念的增強，預防式維權事件或群體事件快速增加。民眾對PX項目、垃圾處理項目等鄰避項目的潛在風險存在焦慮心理，特別是曾經發生的事件，加劇了人們的恐懼。對于項目未來的環境風險，他們“寧可信其有，不可信其無”，最好在風險尚未出現前叫停。

5.網絡推動與現場抗議互聯互動，網絡的推動效應強大。綜觀近些年發生的鄰避型環境群體性事件，網絡起著至關重要的推動作用。民眾通過網絡獲取鄰避設施信息，通過網絡迅速動員和放大抗爭聲音，形成強大輿論壓力，通過網絡組織策劃抗議行動。可以說，網絡不僅是各種輿論集散地，也是許多群體事件的策源地，或者事態蔓延升級的“推手”。民眾的訴求通過微博、微信、QQ、社交網站等新媒體傳播，產生情緒上的共鳴，發展成現場行動。

三、鄰避型群體事件頻發的原因分析

改革開放30多年，中國公民社會在不斷成長，公民權利意識和環保意識不斷覺醒，這不僅是中國公民社會發展的標志，而且是公民大膽維權的思想基礎，也是鄰避型群體性事件高發的重要原因。除此而外，還有以下重要因素：

1.事前民眾參與缺位，民眾利益被漠視。

在我國，政府習慣“替民做主”，公共項目往往采取“決定-宣布-辯護”的模式，利用公權力強迫民眾接受其決定，只有在遇到民眾的激烈反對時，才會采取應急的方式與民眾進行接觸和解釋。政府常常認為只要項目是為了當地經濟社會發展，只要環評沒有問題，民眾就應該支持，然而，事情并非那么簡單。對以上案例研究發現，事前民眾參與缺位，民眾利益被忽視，這是國內頻繁出現鄰避型群體事件的根本原因。民眾參與缺失表現在：法定的程序節點不履行，如沒讓民眾參與環評；民眾參與的時機太遲，可能在沖突劇烈的節點上才引入；民眾參與的方式單一化，形式主義走過場。利益直接相關的民眾對項目不知情，正當利益訴求又不到回應，更談不上利益保障，抗議就成了他們的直接反應，走向街頭，向政府討一個“說法”。像江蘇啟東事件，在事件前一年的時間里，當地民眾多次找過當地的漁業部門、海洋部門，想了解排海管道、入海口的環境影響情況，但沒有得到準確的答復，民眾無奈上街抗議。

2.鄰避項目信息不透明，環評報告失真。鄰避沖突的一個重要原因是信息不對稱不透明，一是鄰避設施選址信息不對稱不透明，鄰避項目決策過程不公開，如環評、規劃等程序不公開。二是鄰避設施運行及其影響的信息不對稱不透明。項目環評常常悄悄進行，環評報告的全文和關鍵細節不公開。如深圳下坪垃圾場附近的民眾要求公開垃圾場建設的環評報告，將相關部門告上法庭，但政府以垃圾場環評報告涉密而不公開。什邡鉬銅項目從立項到審批有兩年時間，但大部分居民直到看到項目開工儀式的新聞報道后才知道。廣州番禺許多樓盤的業主看到媒體報道后，才知曉身邊要建大型的垃圾焚燒廠。同時，案例研究中發現，許多環評報告弄虛作假，環評報告普遍被當地居民質疑。如在秦皇島垃圾焚燒發事件中，中國氣象科學院的環評報告在民眾意見調查表上造假，100份全數贊成的調查表近四成是偽造，其中有逃犯的名字、死去兩年的人的名字，15人虛構。另外，許多科研單位內部管理不規范或參與環評作假，環評報告遭到質疑。有的環評報告質量不高、粗制濫造，如什邡鉬銅項目環評報告根本沒有指出項目對周圍環境會產生的不良影響及程度。

3.政府公信力低，政府與民眾溝通不暢。目前，政府在民眾心中的形象差，民眾對地方政府已普遍不信任，鄰避項目不斷遭遇民意狙擊，政府公信力喪失，陷入了“塔西佗陷阱”。這種不信任導致政府決策的風險放大，許多鄰避設施其實不會帶來什么危害或風險，但老百姓就是不信任政府的宣傳。由于政府不會也不愿與民眾溝通，單向的宣傳很可能被看成是“操縱輿論”。例如，為了民眾支持“PX”項目的上馬，茂名市委宣傳部準備了20篇科普文章，打算逐一發表，但這種單向的宣傳報道，缺乏溝通的誠意，一個月后，民眾就上街抗議了。在四川什邡事件中，信息溝通不暢對整個事件起到推波助瀾的作用。事件發生后，政府不僅沒有與民眾很好溝通，反而有意掩蓋事件的真相。政府與民眾溝通不暢還導致在事件中“謠言”四起，這些“謠言”更加刺激民眾對環境風險的敏感神經。

4.政府應對能力不足，處置方法不當。在這類事件中，政府應對能力不足，處置方法不當，甚至激化矛盾，最終釀成群體性事件。一是忽視風險，疏于防范。在事件之初，政府對各種風險性估計不足，當民眾出現強烈反對聲音后，特別是在暴力沖突的萌芽時期，政府反應遲鈍。政府沒有及時主動搭建溝通平臺和民主決策的平臺，將話語權主動讓給社會媒體。在四川什邡事件中，民眾通過不同的方式和渠道表達希望政府停建銀銅項目的訴求，但政府沒有對民眾的顧慮進行認真回應和解答，甚至網上紛紛要求“把銀銅項目趕出什邡”時，也未引起什邡政府的重視。二是工作方法簡單，壓制輿情。在鶴山核燃料項目事件中，政府針對該項目發表過激言論的人“禁言”，要求他們寫下“保證書”，“保證不再對核項目發表過激言論。”在茂名PX事件中，政府要求當地石化系統、教育系統等簽署《支持芳烴項目承諾書》，如果不簽名會對高考不利、對升遷不利。這種承諾書實際是一種“隱性強迫”，結果將民眾推向自己的反面。在昆明PX事件中，政府要求廣告、印刷、打字復印、文化衫銷售等經營者簽署《保證書》，不參與任何形式的信息傳播、轉發。更荒唐的是，政府要求民眾購買口罩須執行實名制，民眾紛紛表達對“簡單粗暴方式”的不滿，政府與民眾的關系更加緊張。三是延續專政思維。一些地方在應對這類群體性事件時，一開始就將問題上升到“政治高度”，對事件超前定性，將事件原因歸于“別有用心的人煽動”，把警力推上一線。在四川什邡事件中，政府在一開始就動用武警特警，并采取過激的處置方式，民眾的反抗情緒更加的高漲，結果發生暴力沖突。

5.民眾風險規避心理和將事情“鬧大”心理。民眾反對鄰避設施，直接來源于對風險不確定性的擔憂。心理學研究發現，人們對概率小而死亡率大的事件風險估計過高，而對概率大而死亡率小的事件風險估計過低。由于鄰避設施存在風險的不確定性，人們對其風險高度敏感，寧可信其有，不可信其無。貝克認為，人們在對污染的風險界定中，科學理性常常被社會理性所取代，人們總是以個體經驗以及受害者的方式去界定風險風險是一種主觀的心理感受，并且更容易受到媒體等外界因素的影響。面對存在環境風險的項目，民眾傾向于把這種風險放大，而政府則把民眾抗議行為的風險放大。比如，民眾將PX產品說成是“危險化學品”和“高致癌物”，將PX項目描述為埋在身邊的“原子彈”、“定時炸彈”。另外，在鄰避抗爭中，民眾的策略是將問題“鬧大”，民眾信奉“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”效應，無論有理無理，無論結果如何，先將問題“鬧大”，而且這種策略很奏效。

6.民眾合法維權受阻，被迫選擇非合法方式。當下中國，公民的權利救濟包括制度內和制度外兩種。民眾解決利益受損問題一般是先選擇合法途徑，在以上事件中，群眾在一開始并未采取過激行動，而是采取上訪、投訴、散步等理性的方式。如果合法的正當途徑維權得不到正面回應，民眾就會對合法途徑失去信心，此路不通才會選擇極端方式，將事情搞大，以引起相關方面注意。中國環境統計年報顯示，2005年至2012年，我國環境信訪量年均約77萬件。通過司法渠道得到救濟的環境糾紛案件只占到2%-3%。全國目前僅有9個省區市的高級人民法院設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭。這意味著，全國仍有22個省級高院，未按照最高法院的部署設立環境資源專門審判機構。環保法制仍不完善，民眾通過環境訴訟途徑維權困難重重。如環境污染賠償標準低、環境修復的成本無法索賠、舉證困難，環境公益訴訟難以啟動。另外，有的地方法院受制于地方利益，當涉及本地經濟發展的項目時，常常拒絕不立案，民眾通過司法來維權環境利益的路被堵塞，民眾只有上街抗議。例如，無錫錫東垃圾焚燒的案例，焚燒廠周邊居民曾到法院但沒有立案。

四、應對鄰避型群體事件的策略分析

在高風險社會，應對鄰避型群體性事件應構建一個整體性治理框架。這種治理框架不能局限于群體事件發生之后的應急管理，而應該將風險治理、前端治理思路納入其中。所以，鄰避型群體性事件的治理包括鄰避風險治理和鄰避事件治理兩大部分。具體說，應該采取以下策略進行干預：

1.打破政府“代民做主”的決策模式。政府“代民做主”的決策模式建立在民眾對政府的高公信力和高決策水平之上，但這一基礎已被嚴重削弱或不具備。因此，應對鄰避型環境群體事件，政府應該從原來的“決定-宣布-執行”決策模式轉化為“協商-決定-執行”模式。（1）建立民眾參與的制度化平臺。民眾不僅要參與鄰避設施的環境影響評價，還要參與其選址和補償等決策階段，而不是項目推出后，或者當環境問題出現后才讓民眾參與。民眾在項目論證階段參與，政府和建設方可了解民眾的真實愿望，民眾可了解項目的真實風險。特別是在項目的補償方面，民眾參與協商，表達訴求，達成共識，才能得到民眾的支持。近年來，公共咨詢委員會制度，以及聽證會、論證會、網上咨詢等讓民眾參與決策的有益探索，值得推廣。（2）重大項目嚴格按程序決策。除了民眾全程參與外，還要有專家論證；要評估項目的各種風險；要進行合法性審查，最后集體討論決定。并且要建立重大項目決策終身責任追究制度及責任倒查機制。（3）把握風險和價值分配的平衡。鄰避設施的選址是一項涉及風險與價值分配的決策，由于鄰避設施風險和衍生的成本集中在周邊居民身上，因而鄰避設施的決策需要解決風險和利益均衡的問題，不均衡就會帶來受損方的反對。一項科學的公共決策的標準不僅具有公共價值或滿足公共利益，而且還要對目標群體的利益進行協調平衡。

2.構建公開透明的協商對話機制。在信息時代和權利時代，在公眾對環境的高度敏感期，怎能贏得民眾對鄰避設施建設的支持，唯有主動公開，搭建政府、民眾、企業對話的平臺，給民眾以知情權、參與權，讓利益相關方有效溝通、平等協商。（1）首先讓民眾全程參與，政府了解民意、企業尊重民意，否則，鄰避設施建設就沒有民意基礎。借鑒臺灣的環保協議書制度，民眾和廠商之間簽訂環保協議書，就環保補償的內容、方式和年限等作出具體規定。在臺灣，《環境影響評估法》規定，廠商若不做相關公開，則屬于違法，該項建設就不能開工。在香港，每個人可上網查詢區域規劃及鄰避項目環保報告，可申請旁聽環保咨詢會議，還能提出司法復核。（2）建立公開透明的協商對話制度。現實中，民眾表達利益訴求常常通過“上訪或上街”兩種方式。上街即通過游行、示威、抗議，甚至暴力來表達訴求；上訪是通過“以上壓下”促使問題的解決。而通過“上桌”即通過協商談判來解決問題的方式少。在這方面，德國采用“共識會議”的方式化解鄰避沖突值得借鑒。在鄰避設施選址前，地方政府會與當地居民代表溝通對話，反復討論。而居民可選擇自己信賴的專家主持環評，一同參與設施的規劃、補償等各個環節。在臺灣，在企業與民眾的鄰避沖突中，通過第三方——“三邊委員會”來仲裁或協調。第三方一般由政府人員、退休的老師、法官或雙方都認可的中立人組成。當三邊委員會無法解決時，由環保署、環保局公害糾紛處理委員會受理。

3.建立項目受損方的利益補償機制。化解鄰避型環境沖突的關鍵是要找到一個好的利益分擔機制，只有對利益受損方的利益進行合理補償，民眾才能支持那些整體上對民眾有益的項目。補償強調合理分擔成本或風險，合理分配項目帶來的收益，以及解決公平和公正的問題。鄰避沖突補償機制的目的是減緩公民的對抗情緒，對已經發生或可能發生的損失進行補償賠償，以獲得居民的支持。鄰避沖突補償包括物質和精神補償兩種方式。境外發達地區常用的補償措施分為貨幣與非貨幣兩大類，前者包括稅費減免、直接給付金錢、健康保險等；后者包括增加公共設施、房屋置換與搬遷、醫療保健服務、房地產價格保證、就業提供、小區環境改善等。當現金補償無法達成一致時，可以考慮采用非貨幣的補償方式或是一攬子補償組合。臺灣在這方面建立了完善的回饋機制。項目建設方設立公園、圖書館、運動中心、溫水游泳池等，對附近民眾免費或打折，減免電費、減免土地相關稅賦、給予獎學金等來回饋民眾。廣州市開始實施《生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法》，凡是向白云區輸送垃圾的其他區都要繳付生態補償費。另外，變電站、地鐵、高架橋、高速公路、高壓線等鄰避項目都可實行生態補償來平衡風險和利益。

4.建立和完善“環評”和“穩評”機制。（1）精心組織鄰避設施的環境影響評價。嚴格遵守《環境影響評價法》和環保部頒發的《關于發布<建設項目環境影響報告書簡本編制要求>的公告》。建立長期環評檔案和全社會全過程監督平臺，使民眾、媒體和環保部門共同監督企業、政府。江蘇在民眾參與的環節引入強制聽證制度和專職部門監督制度的做法值得借鑒。（2）健全對鄰避設施的社會穩定風險評價。我們不僅評估鄰避設施建設的技術風險，更要評估民眾的心理風險。只重視科學理性和技術評估，忽視社會理性和社會風險評估，鄰避設施難以落地。在風險社會中，鄰避設施建設就是一種風險分配。鄰避設施的風險既包括環境污染和生態破壞破壞的風險、危及民眾身心健康方面的風險，也包括民眾心理承受方面的風險，進而引發的社會穩定風險。在昆明PX事件中，為了不讓參與游行的民眾使用口罩，推行口罩實名制，出此下策，更加激起民眾的反感，對項目風險缺乏基本的估計。因此，健全對鄰避設施的社會穩定風險評價，也是規避鄰避沖突的有效途徑。嚴格執行國家發改委頒發的《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》。十二五規劃要求建立重大工程項目建設和重大決策制定的社會穩定風險評估及預警機制；十八大報告強調凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大項目的決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，尤其是社會穩定方面的風險評估。推廣浙江余姚市的經驗，對有關建設項目實行社會穩定風險的前置評估，實地走訪利益群體。

5.提高政府對鄰避沖突的應對能力。政府要將鄰避沖突看成是一個“治理”問題而非“管理”問題,提升應對鄰避沖突的能力。除了提升政府的決策能力外，應著重提高以下幾種能力。（1）提高政府對輿情的研判能力。在信息時代，互聯網是各類信息的集散地和社會輿論的放大器，政府要通過網絡洞察民意、研判輿情，將輿情分析納入政府決策的全過程，這不僅是政府應有的基本能力，也是鄰避項目順利進行的重要保證。（2）提高政府對民眾的溝通能力。哈貝馬斯的“交往行為理論”為我們建構了一個由沖突走向合作的語言交往范式，他認為，成功對話(合作)需要這樣的過程:理性溝通—互相理解—相互接受—一致同意。在政府與民眾的溝通對話中，首先要平等對話，而不是居高臨下。政府通過一些聽證會、論證會、咨詢會等形式，邀請民眾代表參與，認真交流溝通，形成共識。（3）提高政府的政策營銷能力。在政策動員中，傳統的強制灌輸模式已過時，政府應該學會“政策營銷”，借鑒企業營銷的技巧來識別、預判、滿足民眾的需求，重視政策動員中的“誘導性”和“回應性”，通過“誘導”來促成政府和民眾之間的共識。“政策營銷”更強調在政策擬定之前就充分地了解、傾聽民眾的需要和建議，更強調在整個政策過程中的自下而上的反饋和上下之間的充分互動，更加強調政策對民眾的回應性。如果缺少了自下而上的參與、政民平等的互動，政府單向度的政策宣傳很可能被看成是強制推行。（4）改進政府的工作方式。一是避免政治化處理。在事件的處理中，不能將鄰避事件泛政治化，將內部矛盾視為敵我矛盾，將民眾看成“敵對勢力”，慎用軍警維持秩序。二是避免簡單化處理。政府保持最大程度的忍耐，不能簡單以維穩思維處理鄰避事件，不能簡單以維穩思維叫停項目。三是政府要中立化處理。在鄰避沖突中，政府應該是仲裁者而非利益相關者。

6.將鄰避沖突的治理納入法治化軌道。針對鄰避型環境事件，需要建立制度化的應對機制。從理論上看，鄰避沖突是當代中國城市化工業化進程中的常態，我們的社會不是有無沖突，而是能否把這些沖突納入制度化治理。首先，政府對鄰避沖突要以法治思維和法治方法面對。這些項目要符合法定程序，尊重民眾的知情權和參與權。其次，讓更多的沖突事件在法庭解決，這對政府、民眾、企業都有好處。民眾通過司法途徑表達自己的利益訴求，爭取自己的合法利益。同時，環境糾紛的司法解決可防止把政府推向矛盾一線，也可避免“政商勾結”的嫌疑。許多工業項目和公共設施是經濟社會發展必須的，項目程序合法，技術有保障，前期投入了大量資金，隨便“叫停”經濟損失大，而且有損政府的聲譽。通過司法解決可以避免“政府屈從民意”的問題，維護相關企業的合法利益。因此，要從制度上確立一套開放的參與程序，打通法治渠道，放開環境訴訟，讓公眾可以依法維權。為此，要建立和完善環境公益訴訟制度，盡快制定環境損害賠償法，方便民眾通過司法途徑維護環境權益。