強化村級民主監督遏制村官腐敗

○劉衛常

一、遏制村官腐敗必須加強村級民主監督

村官腐敗主要源于村官權力沒有受到有效制約。法國思想家孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”公權力的行使，只有受到監督才能止步于權力界限。對權力的監督有黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督等多種方式。對于村官權力的制約，當前最關鍵、最有效的監督方式就是加強村級民主監督。

1.民主監督是權力制約的內在要求

馬克思主義者都主張通過人民的監督來制約權力。馬克思提出了防止社會公仆變質為社會主人的重大歷史課題，強調無產階級專政的國家要建立權力監督機制。列寧認為，要把依靠人民監督作為社會主義國家權力監督的出發點和立足點。毛澤東在著名的“窯洞對”中提出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。”鄧小平強調：“要建立群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部?！秉h的十八大報告也明確指出：“加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行?！彼?，監督的強大力量來自人民群眾。古人云：“鑒不能自照，尺不能自度，權不能自稱，囿于物也。”除了“神”或“圣人”之外，人人都有“干壞事的天性”，如果僅靠自律來約束自己，割自己身上的癰疽爛瘡，幾人能下手？只有把手術刀交給群眾，才能剜去腐肉，保持掌權者的肌體健康，防止權力異化。民主監督的關鍵就是約束權力，讓權力運行更符合民意。

2.村級民主監督是制約村官權力的基本途徑

一方面，自治權力必須依靠民主監督。村官腐敗主要是村民自治發展中出現的問題，應該從自治途徑中探尋解決問題的方法。根據村民自治的制度安排，村民和村干部是委托人和代理人的關系，村民通過選舉把公共權力委托給村干部，村干部是全體村民利益的代理人。但是，如果在選舉后缺乏監督權力的制度建設，就難以控制村官濫用權力。因為，村官權力就像硬幣一樣具有兩面性：其正面是管理村莊事務的必要手段，其反面可以成為謀取利益的工具，民選出來的村官并不必然代表村民的利益。事實上，隨著農村可支配的各種資源的增加，監督與制約的不足，造成權力的負面影響越來越突出，因而非常有必要加強對村官權力的監督。

另一方面，民主監督是自治權力的組成部分。村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。作為“四個民主”的重要一環，村級民主監督指的是為了維護村莊正常治理秩序，自治條件下的村民通過村民（代表）會議、村務公開、監督組織等對村莊公共權力運行實施的監察和督促行為。依靠村莊內生的民主監督才是制約村官權力的基本途徑。黨的十八屆三中全會指出：“建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”通過“自我監督”來實現內部制約、“自我凈化”，是村民自治的題中之義。

3.村官腐敗凸顯村級民主監督乏力

在村民自治的發展中，“四個民主”本應齊頭并進，但是，當前除了民主選舉一馬當先，其他三個民主嚴重滯后。雖然村級民主監督制度在不斷完善，村務監督委員會也普遍建立，村民的監督意識有所提高，但是，村官腐敗泛濫，說明村級民主監督并沒有發揮其應有的作用。由于對民主監督制度的設置比較欠缺，加之總體的民主政治生態、鄉土條件、村民素質等因素的影響，使得村官權力難以受到實質性的約束。不受監督的權力必然導致腐敗，這是一條顛撲不破的真理。

二、村級民主監督乏力的主要原因

對于村級民主監督乏力的原因，我們主要可以從民主監督所處的村莊權力運行結構中來尋找答案。農村改革后，農村治理體制演變為“鄉政村治”體制，形成了“鄉鎮政權——村支兩委——普通村民”的三重權力結構，在現實中這一結構更多地呈現為縱向性特征。其中，鄉鎮政權處于最上層，領導村黨支部，指導村委會的工作；村支兩委處于中間，村黨支部擁有領導權，發揮黨在農村的核心領導作用，村委會擁有執行權，管理村莊公共事務；最下層的是普通村民，擁有對集體資產的所有權和監督村莊權力的監督權。這種治理模式的特點是“對上負責、權力集中，監督乏力”。村支兩委干部們為了獲得鄉鎮的支持，把主要精力放在完成鄉鎮下達的行政任務上，成了鄉鎮的“附庸”，并且千方百計掌握大權，為己謀利。在這種局面下，村級民主監督乏力在所難免。原因有以下幾個方面：

1.監督對象的反監督力強大

在村民自治的發展中，村支兩委干部的權力不斷膨脹，對監督故意逃避甚至強烈抵制。反監督力太強，使得村級民主監督難以施展手腳。

(1)村官權力過大，難以監督

第一，村官是鄉鎮的“同盟軍”。在實際的鄉村治理中，鄉鎮政權常與村支兩委結成同盟，形成利益共同體。一方面，鄉鎮政權為了鄉鎮工作在農村的順利開展，需要培植“聽話的人”；另一方面，村干部會主動向鄉鎮領導尋求支持和幫助，鄉鎮領導為了便于管理以及獲取相應利益，自然要關照他們，給他們資金、項目、榮譽等等，村干部也主要是對上負責而疏于鄉村治理。第二，村官是權力的集中體。村官們可能既是決策者，又擁有執行權，還事實上把監督權攬在懷中。尤其是不少地方實行“一肩挑”，村支書集黨、政、企大權于一身，黨對村民自治的領導在現實中演變為村支書對農村公共權力的控制。第三，村官是利益的支配者。隨著城鎮化進程加快，一些農村的土地、礦產等資源一夜之間身價倍增，村官權力的“含金量”急劇膨脹。同時，農村集體資產的處置、國家強農惠農資金和征地拆遷款的分配、農村五保戶低保戶的認定、扶貧物資的發放等等大事小事都由村官來定奪。權力如此集中，誘惑如此之大，加之一些村官本身道德品質差，黨性不強，法律意識淡薄，因而挖空心思為己謀利。比如說，深圳龍崗“20億村官”周偉思在擔任村官的十幾年里，一直扮演著社區管理者、集體經濟管理者、個人企業家等多個角色，他的資產也因為手中的權力越滾越多。權力過大，不僅容易滋生腐敗，而且還導致監督太難，監督成本太高。

(2)村官利益膨脹，逃避和抵制監督

村民的監督勢必會削弱村官的權力，導致資源的重新分配，受損失的就是村官的利益了。因此，村官們必定會故意逃避甚至抵制監督。村務公開是民主監督的前提，但村干部為了逃避監督，村務公開不主動、不及時，內容不全面、不真實，方式不規范，村務公開成了讓人看不懂、摸不透的村“霧”公開。有的村干部根本就不把“家底”亮給村民看，甚至想方設法阻止村民了解財務收支，這樣，集體資金便可由村干部任意支出，揮霍侵占。在當前的征地拆遷中，一些村干部欺上瞞下，對操作過程秘而不宣，壟斷信息資源，自己充當“掮客”，從中謀利。村官們還常常利用手中的權力對監督者進行打擊報復，堵塞監督渠道，強烈抵制監督。比如，村民向鄉鎮領導舉報村官的問題時，村官會采取一些“非常手段”阻止他們；或者與鄉鎮領導“勾結”，讓鄉鎮領導對舉報置之不理，甚至幫其蒙混過關。

2.監督主體的監督力弱小

在當前的縱向性村莊權力結構中，村民、村民會議、村務監督組織等監督主體實際上身處底層，勢單力薄，尤其還受制于監督對象，缺乏應有的獨立性與權威性，無法成為制約權力的“中流砥柱”。

(1)村民的監督意識和能力不強

首先，村民不愿監督。當前農村是一個“熟人社會”，從村官的選舉到村官權力的監督，都受家族關系、熟人關系的影響，村民礙于人情面子，怕得罪人，不愿監督；農村也是一個“小農社會”，村民的小農意識導致其監督意識不強，他們常常在私底下議論對村干部的不滿，但卻不愿費時費錢費力去監督村干部。加之利益的驅使、法律意識的淡薄，使得村民認為，村干部只要為村里拿回資金項目，從中貪點拿點也未嘗不可。村民的監督意愿嚴重不足，使得村官在貪腐上有機可乘。

其次，村民不能監督。村民的文化水平、民主素質不高，監督渠道不暢通，使得村民不能監督。特別是隨著大量青壯年勞動力進城，農村留下的基本是“386170”部隊，這些婦女、兒童、老人既無能力也無精力去監督村干部，導致了監督真空的出現。

再次，村民不敢監督。監督有風險?！霸踊钡拇迕袢狈ψ越M織能力，僅靠個體的力量無法與村里的貪官、惡官抗衡，甚至還可能會遭到村干部的打擊報復，村民敢怒不敢言，因而村干部在濫用權力上更是有恃無恐。

(2)村民會議的監督流于形式

村民會議是村里的決策和監督機構，但是，由于大多數村民常年在外務工經商，人員的組織非常困難，每年難得開一次；而會議的召集權還掌握在被監督者手中，村委會負責召集村民會議，對它而言，掌握著決策權的村民會議不僅使自己的權力被削弱，而且還要監督自己，所以會故意延遲或者拒絕召集，有的甚至要拖到換屆選舉前，這一機構的監督也就流于形式了。

(3)村務監督組織形同虛設

目前，農村的監督組織主要是村務監督委員會。村監會本是獨立于村兩委以外的群眾性自治組織，是一個常設的監督機構，也是監督村莊權力的主力軍。但是，現實中村監會的監督并不得力。一方面，村監會成員由于自身的素質能力不高，在其位不一定能謀其政，履職能力不強，監督效率不高，甚至化監督權為個人資源，進行權力尋租，在任期內“染病”。另一方面，村監會與村支兩委“同體化”，雖然在村監會成員的候選資格方面設置了村委會的回避制度，但并沒有限制到村級黨組織，所以村監會主任及其成員由村黨組織成員擔任的不少，這就使得監督出現了“同體化”；而在村監會成員的選舉中，村支兩委直接或間接介入，排除異己用自己的人，或者在選舉后威逼利誘，拉幫結派，把他們變成自己的人，村監會與其監督對象沆瀣一氣、“穿同一條褲子”的現象不少。

3.監督制度有缺陷

作為遏制村官腐敗的良藥，民主監督必須要回歸到制度層面。但是，當前的村民自治是重選舉而忽視選舉后的權力運行，《村民委員會組織法》及部門規章制定時，對村莊權力運行的制約問題估計不足，因而很少設置監督制度，即使設置了也難以推動村級民主監督的良性運行。

一是制度相沖突。監督制度的設計存在悖論。比如說，村委會之所以高度集權，很大程度上是因為《村民委員會組織法》的授權使然。《村組法》規定，“村民會議由村民委員會召集”，但是，它又規定，“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作”，這就是說，村委會權力受村民會議的制約與監督，但由它來召集村民會議，就成了被監督者可以制約監督者了。另外，《村組法》還規定，“村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成”，這使得村委會又擁有了決策權和監督權。制度安排有沖突，增加了監督難度。

二是制度有真空?，F行的村級民主監督制度仍然比較單薄，一些制度存在空缺，尤其是對村監會成員的懲戒制度、激勵制度、監督制度的設計缺失。比方說，村監會成員“政治上沒奔頭，經濟上沒盼頭”，幾百塊錢一月的工資難以養家糊口，監督動力嚴重不足。制度缺失，影響了監督效果。

三是制度難落實。由于沒有細化、可操作性不強，一些制度建立后并沒有運轉起來，成了墻上的一紙空文。比如說，《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》中規定：“經濟責任審計，由縣級人民政府農業部門、財政部門或者鄉級人民政府負責組織實施?！睂徲嬛黧w這么多，誰來牽頭組織呢？這可是個燙手山芋。審計監督缺位，難以對村官產生震懾作用。另外，監督主體也沒有按照法律和制度的要求來主張權利。由村監會主持的民主評議制度本是一個很有殺傷力的監督武器，但一些村民認為，民主評議無非就是“畫個圈，打個鉤，坐在一起聊聊天”，沒必要較真去得罪人。民主評議走形式，大家“一團和氣”，造成了更多的問題村官。制度落實難，使得監督成了空架子。

4.監督環境欠佳

村級民主監督是屬于鄉村治理的部分，而鄉村治理是整個國家治理體系的基礎，因此，民主監督的運行受整個政治環境、文化環境的影響。目前，我們正處于人治向法治的過渡期，傳統的人治文化氛圍還比較濃厚，黨風、政風、民風沒有根本好轉，政治體制改革仍需深化，在這樣的環境下，村級民主監督依然舉步維艱。村民的民主意識、民主素質制約著民主監督的成長；總體的政治環境、文化環境又使其缺乏民主的養分，因而更是難以茁壯成長；而在不少農村，地方資本、黑惡勢力、宗族勢力還在阻礙、干擾甚至威脅民主監督，監督環境亟待改善。

三、強化村級民主監督的有效路徑

縱向性的村莊權力結構最大的弊端就是它并不符合權力制衡原理，村官權力難以受到有效監督和制約。根據權力制衡原理，權力不能集中于某一部門，更不能個人獨攬，而是必須分割成若干部分，為不同機構所分掌，然后在各權力之間形成制衡關系，相互牽制、互為監督。黨的十八大報告指出：“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調?！边@是我們的政治體制中對權力制衡原理的運用。遏制村官腐敗，關鍵是要把當前縱向性的村莊權力運行模式變為穩定的三角形權力結構，改變村莊各權力之間缺乏制約的現狀，實現決策權、執行權、監督權的相互分離、制約與平衡，減少“專權”因子，增加“民主”元素。在這一三角形權力結構中，村民（代表）會議主要行使決策權，村委會主要行使執行權，村務監督委員會主要行使監督權。決策權處于相對優勢的地位，對執行權和監督權進行制約，監督評議村委會、村監會的工作，而監督權對村莊其它公共權力都可以進行監督。三角形的內核是黨的領導，村黨支部行使領導權，按照“總攬全局、協調各方”的原則，切實發揮好領導核心作用，村民會議、村委會、村監會都必須在村支部的領導下依法開展工作，村黨支部負責協調好三者的關系，帶領黨員、群眾監督他們的工作。

1.還權：強化村民（代表）會議的決策權和監督權

村民（代表）會議擁有決策權和監督權。這一機構要起到決策和監督作用，關鍵是要把決策權從村干部手中交還給村民，變村支兩委“代民做主”為“由民做主”，實現決策權的科學高效運作，使其在三角形權力結構中處于相對優勢地位。

(1)實現民主科學決策

“還權于民”，就必須走協商形式的民主決策之路，真正實現“村里的事，村民說了算?！狈采婕按迕窭娴氖马棧扇w村民共同協商討論決定村務。重點是要開好村民（代表）會議。一是要選擇好時間。由于農村的流動性較強，組織所有村民開會的難度較大，可以5-10戶村民為單位選出聯戶代表，組成村民代表會議進行決策，每個季度召開一次會議比較切合實際；重大村務的決策，選擇在過年過節外出人員返鄉時召開村民會議，確保最大多數村民能夠參與村莊決策。二是要采取好形式。為了提高村民參加會議的積極性以及效率，可創新會議形式，比如，村民聽證會、民主議事會、辯論會等等。三是要做出好決策。討論村務時，鼓勵村民廣泛發表意見，進行民主協商，然后吸收合理意見，拿出最佳方案，在照顧大多數人利益的同時顧及最少受益者，避免零和博弈。民主決策不僅可以增強決策的正確性和科學性，更重要的是可以在村莊內部形成相互制約的機制，防止少數人濫用權力、以權謀私。

(2)加強村民（代表）會議的監督作用

必須取締村委會的召集權，才能夠實現村民（代表）會議的獨立運作以及對村委會的監督制約?？梢栽O立一個專門的主席或召集人職位，通過村民會議選舉產生，由主席或召集人負責會議的召集，不受其它任何權力的干預。另外，村委會、村監會都要向村民會議負責并報告相關工作，由村民會議來監督評議他們的履職情況，根據評議結果，實施獎懲激勵。

2.限權：規范領導權和執行權的行使

如果給村干部很大的權力，再去設計一種高成本的監督制度，對社會效益肯定是一種傷害。只有限制村干部的權力，厘清權力的邊界，讓權力在“制度籠子”內運行，才能規范領導權和執行權的行使，從而降低監督成本。防止“一權獨大”，是保持三角形權力結構穩定的關鍵。

(1)建立權力清單制度

權力具有擴張性和自我膨脹性，會一直擴張到約束的邊界為止，因此必須劃分清楚權力邊界，防止權力之間相互滲透。李克強總理指出：“法無授權不可為”。當務之急要加快建立村級權力清單，村級組織主要職責、村支兩委成員分工、村務黨務工作流程圖等等都要在清單上，確保村干部在權力邊界內依法行使職權，村黨支部不能再包攬一切，村委會也不能越權，只有權責清晰，才能“還干部一個清白，給村民一個明白”。

公布權力清單，還必須是經過瘦身的清單。讓權力瘦身，釜底抽薪之法是推行“政經分離”：村委會只管村莊自治和公共服務，村集體經濟則引入“職業經理人”管理，或交給“股份公司”這類經濟組織打理，避免村官大權獨攬。廣東佛山南海就探索采取了“政經分離”的方式，農村經濟職能主要由市場主體經聯社或股份公司去承擔；有的地方還成立了“三資”委托代理服務中心，負責為村集體代管資金賬目、處置資產資源。從現實層面來說，因為村官貪腐與土地利益的關聯性極強，應加快推進農村土地制度改革，引入市場機制，建立集體資產交易平臺，逐漸把土地管理權從村干部手中剝離出去。權力瘦身了，監督成本就可以大大降低。

(2)讓權力在陽光下運行

陽光是最好的“防腐劑”。要實施陽光村務，讓村民清楚村官權力是不是在“制度籠子”內運行。村務公開要規范化、程序化、制度化，公開要及時到位，內容要全面豐富，方式要創新有效。2014年，山東平邑縣卞橋鎮針對多數村民文化水平低、“墻上村務”不起作用的實際情況，開創了“村級新聞發布會”的先河，在發布會上，除了公布“村務、黨務和財務”，還就群眾不滿意、不清楚的問題進行現場解答。村民“心里亮堂”，監督才能到位。

3.強權：增強監督權的實效性

權力失衡的村級政治需要強有力的監督。要使監督權能與村支兩委的權力相抗衡，必須讓法制保駕護航，壯大監督力量，提升監督效力。這樣，三角形權力結構的穩定性也就增強了。

(1)把民主監督納入法制軌道

首先，完善民主監督制度。民主監督必須貫徹法治精神，以立法來保障監督權的獨立運行以及運行效力。要進一步完善《村組法》及相關法律法規，把監督的主體、程序、方法、內容、渠道等以法律形式固定下來，有詳細的可操作性規定，以規范和優化監督權；把村級原有的民主理財小組、村務監督小組等監督資源進行有機整合，建立村務監督委員會，依法獨立行使監督權。同時，完善相關的監督配套制度，比如說，建立激勵和約束機制，監督出了成效的，實施獎勵；如果因監督不力引發貪腐問題，或監督過度影響村務工作，必須追究監督者的責任。

其次，創新監督運行機制。一是創新選人用人思路。要選舉村里有威望有能力、敢說真話敢挑刺、懂財會知識的村民進入村監會；村監會主任及其成員不能由村支兩委干部兼任，以防止出現同體監督。湖南新化有個鄉嘗試讓選舉中落選的候選人來擔任村監會主任，讓競爭對手來監督，監督效果比較好。二是創新監督工作方式。要變“事后監督”為“全程監督”，做到事前防范為主，事中跟蹤監督，事后檢查修正；監督重點放在農村“三務”公開，重大村務決策，農村“三資”管理等上面，確保監督全方位、有針對性、效果更好。三是創新監督方法手段。要結合本地實際情況，在法律框架內不斷創新監督方法，提升監督效力。浙江海鹽縣建立了農村民情觀察員制度，500余名民情觀察員活躍在田間地頭，成了村監會的得力助手，村務監督的觸角真正延伸到了村民身邊。當然，要在創新中不斷把這些創新經驗上升為法規制度，才是完善民主監督機制的根本。

再次，確保制度落實到位。古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法制建設重在落實。要高舉懲治的“鞭子”，使村干部真正產生敬畏感：任前和離任經濟責任審計必嚴，對審計中查出的違法違規行為，嚴厲懲處；民主評議要較真，根據評議結果調整村干部的報酬、獎金、職務，不滿意率過半者可以提請村民會議進行罷免。湖南株洲市的賀市村就把監督評議結果與村干部的工資待遇掛鉤，由黨員和群眾民主評議確定村干部的工資，有效保障了村民的直接監督。

(2)壯大民主監督力量

第一，提升村民的監督能力。民主政治是需要教育的，必須通過宣傳教育提高村民的民主意識、民主素質，加強相關法律法規知識的宣傳，引導和幫助村民理性參與村莊政治生活，在不斷的民主實踐中提升監督能力。同時，依托組織化的監督，增強村民的話語權。要鼓勵和支持農村經濟合作組織、老年人協會、村民理事會等民間組織的發展，使“一盤散沙”的村民能夠通過組織“抱成團”，才能夠有力制衡村莊權力。

第二，暢通和拓寬監督渠道。要使監督主體能夠監督，一方面必須暢通已有的監督渠道，如信訪、舉報、申訴等；另一方面，拓展新的渠道，如村民聽證會、村民質詢制度、特邀監察員制度、網絡監督等。目前，農村互聯網的發展日新月異，可利用“互聯網+”，構建“村級民主監督+互聯網”的新模式，建立網絡監督小組，搭建網絡公開平臺公開農村“三務”，開通網上“村民論壇”等等，讓村民、媒體輿論通過網絡平臺來監督村官權力的運行，民主監督也就注入了新的活力。

第三，尋求外部支持力量。村莊權力的分權制衡必然會觸及少數既得利益者的利益，當監督受阻時，或者發現村干部有違紀違法行為時，村民有權向上級有關部門申請救濟，可向鄉鎮領導反映問題，向媒體輿論尋求支撐，向紀檢部門或檢察院舉報，甚至走法律途徑，這些部門要及時介入，提供支持和幫助。在廣東蕉嶺，自村務監督委員會建立后，監督成效明顯，村監會的成員之所以“不怕得罪人”，關鍵是“有上頭的支持”，這個“上頭”就是紀委，有了紀委撐腰，監督員們的監督“簡直是毫不客氣”。雖然說國家權力止于鄉鎮政權，但從近期看，村民自治的發展、村級民主監督的完善仍需要基層政權“扶上馬，送一程”，才能走得更好更遠；而從長遠看，主要依靠村莊內生的民主監督才是實現村民自治的必然要求。