動員社會力量參與對口支援工作

○陳曉云、祁克萍、張永剛、李金良

（作者系中共上海市委黨校第49期中青班學員）

東部發達地區對西部欠發達地區的結對援助（即對口支援）工作是中國特色社會主義“兩個大局”建設（一部分先富、先富帶后富）的具體實踐，是市場經濟條件下克服區域經濟兩極分化、實現共同富裕的戰略步驟之一，是中國特色社會主義制度優越性的重要體現。

上海開展對口支援工作20年來，不斷加大投入力度，致力于促進對口地區減貧和經濟社會跨越式發展，致力于加強民族團結、致力于維護當地長治久安。過去20年，上海對口支援工作主要發揮了體制內各種力量的作用，隨著對口支援工作形勢的變化、對口支援需求的升級和對口任務的不斷增加，動員社會力量參與對口支援工作已經成為一種趨勢和迫切需要。

一、上海對口支援工作的基本情況

1.上海對口支援地區

目前，上海對口支援任務包括7個地區，分別為新疆喀什地區、西藏日喀則地區、云南省、青海果洛州、重慶萬州區、湖北宜昌夷陵區、貴州省遵義市。

2.上海對口支援資金投入

2015年，上海市安排對口支援資金314，819萬元，共計劃實施項目701個。其中，援疆資金210196萬元，援藏資金34964萬元，援滇資金31149萬元，援青資金24060萬元，援三峽資金7481萬元，援黔資金5832萬元，其他項目資金1137萬元。項目類型包括新農村建設、產業發展、社會事業完善、人力資源開發等四大類。其中，縣及縣以下項目資金占比達到80%以上。

此外，上海還每年安排資金5000萬元，對符合《上海市對口支援與合作交流專項資金資助企業投資項目實施細則》規定的企業投資合作項目實施補助，鼓勵上海企業到本市對口地區開展投資合作。

3.上海對口支援工作的基本做法

上海對口支援工作按照統籌兼顧“中央要求、當地需求、上海所能”的原則，堅持“民生為本、產業為重、規劃為先、人才為要”的基本方針，項目和資金向基層傾斜，向農牧民傾斜，發揮上海援建項目探索、示范、引領作用；要求所有援助工作都應納入當地經濟社會發展的規劃、計劃中，在當地黨委、政府的統一領導下開展工作。對口支援的基本模式是“交鑰匙”和“交支票”工程，目前以“交支票”為主。

過去20年來，上海對口支援工作主要采取“出錢、派人”等方式實現，通過資金投入、項目建設、干部掛職、加強培訓、結對共建、交流交往等手段不斷深入推進工作。其中，醫療、教育等社會事業機構、工青婦，工商聯等群眾團體也發揮了重要作用。此外，通過資助政策引導企業在對口地區的投資興業。總體來看，上海對口支援工作的實施主體主要還是體制內的力量。

二、社會力量的基本情況

1.上海社會力量概況

社會力量指依法在民政部門登記成立或經批準免予登記的社會組織，以及依法在工商、稅務部門或行業主管部門登記成立的企業、機構等，包括企業、事業單位和社會組織。廣義上的社會力量還應包括個人。基于實際的需要，本課題研究的社會力量對象主要是社會組織。社會組織主要包括基金會、民非單位、社會團體等。上海目前注冊的各類社會組織有一萬多家。

2.社會組織開展工作的情況

從目前來看，很多社會組織，特別是民非和基金會，已經在西部地區尋找發展機會，不少社會組織已經在本市對口地區開展慈善活動、技術服務、產業扶助等工作。從總體上看，本市社會組織在對口地區開展的活動主要以自發為主，尚未納入對口支援工作的框架之內。由于缺乏必要的引導，實踐中存在著力量分散、隨意性較大，持續性較差等情況。究其原因，主要是政府在這方面引導不夠。

三、動員社會力量參與對口支援工作的必要性和可行性分析

1.中央要求

2014年10月，習近平總書記指出要“動員社會各方面力量共同向貧困宣戰”；隨后召開的全國對口支援工作會議提出，要廣泛動員民間企業、社會團體、公益組織和志愿者等一切可以動員的力量，積極投身到受援地區的發展建設中來。2014年11月，國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》（國辦發〔2014〕58號），要求動員全社會力量共同參與扶貧開發，大力倡導民營企業扶貧，積極引導社會組織扶貧，廣泛動員個人扶貧，深化定點扶貧工作，強化東西部扶貧協作，培育多元社會扶貧主體。上海應積極響應中央的方針政策，率先探索引導社會力量參與對口支援工作的模式和機制，為全國的對口支援工作提供經驗借鑒。

2.當地所需

對口地區對上海對口支援工作的需求不斷升級、要求不斷提高。

一是規模擴大。上海結對任務不斷加大（92年援三峽、94年援藏、96年援滇、97年援疆、10年援青、13年援黔），近期可能會增加新疆克拉瑪依，援助資金安排已經接近本市一般財政收入預算的1%。

二是需求升級。對口地區不僅希望上海能加強對口支援的深度和廣度，還要求進一步拓展合作外延，加大對對口地區的投資合作、人才交流、科技服務、社會事業發展、社會治理支持等。

三是時間緊迫。現在距“確保到2020年實現全面建成小康社會”的目標僅剩5年時間，加快對口地區經濟社會發展的任務十分緊迫。

3.上海所求

動員社會力量參與對口支援工作也是上海本身的發展需求。

一是上海領導的要求。根據市領導關于行政資源要更多地用在市場調節失靈的地方的要求，繼去年把資助企業到市外投資的政策調整為限于對口地區以后，關注、支持在對口地區開展幫扶工作的社會組織，并引導更多的社會組織參與到對口支援工作中來，成為進一步貫徹市領導指示的題中之意。

二是執行條線任務和實施前瞻性引導的需要。按照現有的對口支援項目管理制度，項目需求原則上由受援方提出需求，但實際工作中有關國家部委會對上海的對口支援工作提出要求；同時，上海作為先發展地區，有能力對對口地區的經濟社會發展提出一些前瞻性工作安排，但這些必要的工作對口地區往往考慮不到，而使相關項目難以落實，需要其他資金來源。

三是上海社會組織發展的需要。社會團體、民非單位和基金會這些“非營利組織”提供的是低償甚至無償的公益服務,自身造血能力不足,同時社會“輸血”有限,社會組織籌資能力較差。有些社會組織接受的捐贈對資金用途有限制，缺乏輔助工作的配套資金，往往使公益行為無法實施；也有些社會組織找到了好的項目，但由于資金不足使得群眾得不到服務。如能得到扶持，在豐富對口支援工作內涵的同時，將有利于上海社會組織在服務中發展壯大。

4.上海所能

一是上海已經在引導企業參與方面有探索，政策和資金上有空間。目前上海市在引導社會力量參與對口支援工作方面有關的政策是針對在對口地區投資的企業的“投資補助實施細則”，有政策框架、專項資金額度，因去年的修訂對地域進行了壓縮，目前專項資金可利用空間較大，有條件把扶持對象擴大到社會組織。

二是社會組織有基礎。上海的社會組織發育發展較為完善，有的在服務上海對口地區經濟社會發展方面積累了一定的經驗，運營模式相對成熟，資金管理較為透明，已經形成一定的品牌。如，上海青少年發展基金會的“希望工程”捐助項目和教師培訓項目；上海兒童基金會的醫療救助專項捐贈項目；海惠·小母牛的專業化、職業化運作的非專項捐贈項目；上海聯勸公益基金會的項目信息網上公開的資金提供平臺型項目；國內首家按照上市公司標準公開發布年報的上海真愛夢想公益基金會等等。

四、動員社會力量參與對口支援的政策建議

目前，除了對企業在對口地區投資進行政府引導性資助外，為了撬動更多的社會資金和社會組織參與上海市對口支援工作，以彌補財政資金投入、人力資源投入和專業技術投入的不足，提高上海對口支援能力，應盡快調整和完善現有資金扶持政策，探索建立有效的非資金激勵機制，鼓勵各類社會力量積極參與對口支援工作。

1.資助政策

(1)修訂完善資助政策

一是修訂《上海市對口支援與合作交流專項資金管理辦法》（滬合組〔2014〕2號），把其中的第九條“企業投資補助項目”修訂為“社會力量對口支援項目”。

二是在原來《上海市對口支援與合作交流專項資金資助企業投資項目實施細則》的基礎上，修訂出臺《上海市對口支援與合作交流專項資金引導社會力量參與對口支援工作實施細則》。

(2)具體政策建議

資金資助以項目化實施為原則，符合條件的各類社會組織依據公開的程序提出申請，獲得資助。

首先是確定項目。

項目的選定應體現上海對口支援工作的導向性和可持續性，與規劃目標緊密結合。應堅持如下三個原則：

一是樹品牌可持續。利用5年時間做成幾個有上海特色的品牌項目。力爭做到像“希望工程”一樣，在較長時期內堅持實施。要向具有長期效應的項目傾斜。盡量減少一次性單一性的撒胡椒面類的項目，更多扶持那些成效明顯，且可持續性強的能夠使當地狀況做出實質性改變的項目。

二是缺什么補什么。緊密結合當地需求，優先選擇滿足當地急需的項目。

三是有什么做什么。充分發揮上海特色和優勢，優先選擇“人無我有，人有我優”的項目。

其次是資助模式。

一是政府委托（招投標模式）。適用于已經明確項目內容和標的的項目，政府根據對口地區需求、中央部委的要求，以及調研結論等確定項目清單，向全社會公開發布，社會組織根據自己的特長，申請承接政府公布的有關項目，經過招投標程序，確定中標單位，政府向其購買服務，委托社會組織實施相關項目。

二是資助（申報模式）。政府根據需要確定扶持內容范圍，向社會發布，各類社會組織根據自己的優勢選定相關項目，向受理單位申報，經過相關審核程序，確定受資助的項目和實施單位，獲得政府資助。

第三是項目管理。

按照公開、公平、公正的原則，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全規范化流程。

政府委托、購買服務類項目要經過招投標程序，具體按照上海市政府采購有關規定和程序辦理。

政府資助類項目則遵循“申報-受理-初審-復核-公示-審定-公布-撥付-驗收-審計-績效評價”等環節實施。具體如下：社會組織根據發布的內容提出申報，區縣合作交流辦或有關委辦局作為受理單位進行初審（主體、項目真實性，材料齊全），通過后報市合作交流委辦復核（專家評估項目必要性、可行性，標的合理性），報市對口支援與合作交流領導小組辦公室審核同意后進行公示，公示意見處理后報市對口支援與合作交流領導小組審定，向社會公布資助計劃。根據資助計劃，市政府合作交流辦將資助款項撥付至相關受理單位，由受理單位按照項目實施進度、依實施主體申請分批撥付。項目完成后，實施主體要提供驗收報告、審計報告、工作小結等材料；市政府合作交流辦還將組織進行項目績效評價。

第四是監管考核。

一是要明確工作職責。確定區縣合作交流辦、相關委辦局作為受理、撥付、跟蹤管理方的職責。

二是加強群眾監督。全程信息公開，嚴格信息發布和公示流程，每年定期在網站和媒體上，發布扶持項目清單和項目范圍，長期公示中標結果、考核結果。

三是引入第三方。設立專家評審委員會，對投標或申報資助的社會組織及其項目進行評估，評估結果作為項目審定的重要依據。

四是健全驗收和評價機制。明確項目評價目標、標準，規范驗收、審計程序，評價結果要與以后年度的評審掛鉤。

2.激勵政策

每年10月17日是國際扶貧日、中國扶貧日，相關表彰獎勵可集中在扶貧日予以公布。

（1）表彰項目

一是爭取現有資源。如國家有關部委的表彰名額。

二是爭取單獨設定表彰項目。此項工作需要與主管部門協調溝通，確定相關做法。

（2）表彰流程

可以參照國務院扶貧辦社會扶貧表彰工作流程，在市領導小組及其成員單位中實行“三上三下”審核、公示流程，確保公開公平公正。

（3）鼓勵措施

一是與有關部門協商，通過掛職、有關職稱評定和福利優惠等措施鼓勵各類專業人才通過社會組織參與對口支援工作。

二是與當地商議，給予項目冠名權鼓勵社會組織創品牌、創特色。

（4）加強宣傳

要組織和保障對相關政策、項目成果、先進事跡進行宣傳，讓積極參與對口支援工作的社會組織政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重，形成良好的社會氛圍。