“依法改革”的理念、實踐與前景

○郝詩楠 龔思文

在中國三十余年改革開放的歷程中，“改革”與“法制”之間一直存在著一種曖昧的關系。不過，自十八大以來，黨中央逐漸開始將“全面深化改革”與“全面推進依法治國”并舉，并提出了“依法改革”的理念。本文就將對這一理念的提出、實踐以及“模式化”的前景做出簡要分析。

一、“改革”=“破法”？

自1949年新中國成立以來，“革命”逐漸成了全國上下解決問題的“主導范式”。一時間，甚至諸如像經濟或社會建設等方面的問題似乎都可以用“革命”、“斗爭”或群眾運動的手段來解決。應當承認，革命對于一些既有頑固問題的解決確有一定優勢，但是在一個合法的制度框架已逐漸建立的國家中，革命的方式所帶來的負面后果要多于其正面的效應。1978年之后，鄧小平以“改革”替代了“革命”，實現了中國國家治理模式的“范式轉換”。與此同時，鄧小平篤信制度的力量，并認為人可以被制度形塑。在那篇著名的《黨和國家領導制度的改革》一文中，鄧小平指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。因此在當時的中國，當務之急便是要重新建立起各項制度，尤其是法制建設被提高到了十分重要的地位。

應當說，數十年的改革取得了巨大成就。但是，同樣值得注意的是，這個成就從很大程度上來說是以破壞法制為代價的。盡管中國的改革并未完全拋開法制，但是在改革的過程中確實有許多制度常常被無意地忽視或有意地擱置，而這類行為往往得到了某些領導的“默許”或“紅頭文件”的支持。因此，許多地方便日漸將改革與法制相對立，認為改革就等于“破法”，而不論其“破”的是實體法還是程序法。

總而言之，一些打著“改革”的旗號破壞法制尊嚴的行為在改革開放以來的數十年間并不少見，甚至還有人認為“沒有違法，就沒有改革”。有的官員不僅在改革的過程中忽視法制，而且還有意無意地鼓勵以違法換取所謂“改革成果”的行為。而在最壞的狀況下，“破法改革”甚至會促使某種形式的“人治”復興（例如一些地方領導人的“鐵腕改革”模式）。這種所謂的“改革”雖然可以在短時間內取得可見的成果，但是它一方面破壞了法律的嚴肅性與權威性，另一方面也耗費了較大的社會成本，甚至與民眾福祉的提升幾乎沒有任何關系。

二、“依法改革”理念與改革模式的“版本升級”

自黨的十八大以來，新一屆領導集體在提出“深化改革”的同時也開始思考改革與法制之間的良性互動關系，并試圖以“將改革納入法制軌道中”為中心對此做出系統的、理論上的闡述。

早在2012年習近平總書記考察廣東時便提出了“我們的改革開放是有方向、有立場、有原則的”的重要論斷。在2013年召開的中共十八屆三中全會上，“改革”被明確置于“依法”的前提之下。據新京報記者的統計，在全面深化改革的方案的全文中“依法”一詞共出現了26次。同年末，在對山東省進行調研時習總書記進一步指出：在改革的過程中“該得到法律授權的不要超前推進”。這一理念在2014年3月中央全面深化改革領導小組第二次會議上得到了深化和拓展。在這次會議上，習近平強調“凡屬重大改革都要于法有據。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調”。在同年10月召開的十八屆四中全會上，完整的“依法改革”理念已經成型并被理論化。全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”

而在不久前閉幕的十二屆全國人大三次會議上，“依法改革”的理念被載入《立法法》的修正案中，這意味著該理念首次從黨的理論與政策上升為國家意志。在該修正案中，第十三條賦予了全國人民代表大會及其常務委員會“根據改革發展的需要決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”的權力。至此，“依法改革”的理念可以說已經基本在政策與法律的層面都得到了確立。

“依法改革”理念是促使改革實現“版本升級”的重要動力。該理念代表著黨中央對于改革本質的一種全新的認識——即在注重改革的政治與社會效果的同時也重視改革的“法律效果”。其實，不論從理論上還是從實踐上來說，“改革”與“法制”之間并不存在完全對立的關系。

首先，從理論上來說，與革命相反，改革與法制都暗含著一種“反激進”的邏輯。尤其是隨著經濟社會狀況的日益多元化與復雜化，各個領域內的改革風險也日漸增加。因此在這種情況下，改革的步驟、時長、地域邊界以及成果推廣便需要事前精心的設計與規范，以保證改革過程的可控性。

其次，從實踐上來看，在當下的中國“破法改革”在某種意義上已經失去了現實的基礎。三十年以來，適應于市場經濟發展的一系列經濟、政治以及社會制度已經基本形成。因此，當前的改革是在承認既有體制合法性基礎上所進行的完善性修正，而非著眼于建立新制。換句話說，如果以往在法制不完善的情況下“破法”或“良性違法”在一定程度上難以避免，那么如今在一個法制相對健全的國家中，打著“改革”的旗號肆意違法就毫無道理了，而且這種行為也很難得到民眾的支持。

三、“依法改革”理念的實踐：上海自貿區的案例

“依法改革”并非只是一句口號。從時間和地域上來看，它率先在上海自貿區的改革過程中得到了實踐。根據《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的規定，設立上海自貿區的目的在于“加快政府職能轉變、擴大投資領域的開放、推進貿易發展方式轉變、深化金融領域的開放創新以及完善法制領域的制度保障”等。然而，上海自貿區改革的亮點又不僅僅在于對金融投資貿易體制改革的試驗，同時也是一種對“依法改革”理念的一次系統實踐。簡而言之，上海自貿區的一系列改革措施從其初始階段便被置于稠密的“法網”之中。從結構上來看，上海自貿區的整個改革過程都是由從法律、行政法規到地方性法規以及地方政府規章所支撐的；相應地，從過程上來看，在上海自貿區改革過程的每一個階段。

首先，改革的推動依法進行。上海自貿區在推動改革的過程中確實做到了每一項改革環節都做到了“于法有據”。具體而言，依法推動改革主要表現在以下兩個方面：其一，就法律與即將開始的改革實踐可能發生沖突的狀況進行預判，及時通過立法機關授權暫停法律執行。早在上海自貿區掛牌之前，全國人大常委會便通過決定授權國務院在上海自貿區暫停實施與現行法律相沖突的3部法律中的11項行政審批。在此基礎上，上海市人大常委會也授權停止實施了1部地方性法規。由此，改革計劃提前取得了法律依據。其二，就改革的法律盲區進行預判，及時在行政機關與地方層面出臺方案，使改革“有法可依”。全國人大對國務院暫時調整法律權力的授權肯定了后者為實現改革利益所必需的行為自由；而以國務院為核心的行政機關（包括上海市人民政府）在授權的范圍內制定了相關方案（例如國務院出臺的《總體方案》以及各部委和金融機構的支持性意見），實現了立法與行政機關之間的無縫銜接。而在此次上海自貿區的改革實踐中，地方立法還受到了國務院及其部委立法的制約。例如上海市人大常委會通過的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》便是在國務院《總體方案》的基礎上制定的。而這在某種程度上抑制了中央與地方在事權上的沖突。上述兩個方面無疑是“以立法主動適應改革”思維的絕佳體現。這種思維方式減少了法律與改革行為之間的沖突，處理好了“先行先試”與“依法辦事”之間的關系，達到了“既能給改革試點開綠燈，又不妨礙法律嚴肅性的良性狀態”。而在上海自貿區先行先試一年多之后，全國第二批自貿區的成立與改革同樣是經由上述“依法”的方式來推動的。

其次，改革的實施依法進行。在“依法改革”理念的背景下，由于改革是依法推動的，因此在改革實施的過程中違法的行為也會相應地得到遏制。而上海自貿區的各項改革也是在法律所規定的框架內所實施的。在這里，法律框架指的是全國人大在調整法律實施以及國務院、地方人大在進行改革立法的時候對改革實施的方式、時限與區域做出的限定。在此基礎上，通過對改革者自主權的限定，改革的限度被明確地固定下來，從而抑制了風險的外溢。依法實施改革的一個重要表現就是國家對超越法律框架外的所謂“改革”行為的制止。有趣的是，在上海自貿區改革實施的過程中，有不少省市自行學習復制上海自貿區經驗，試圖建立自己的“自貿試驗區”并著手實施類似的改革。而這些改革由于沒有得到法律的授權被國家叫停。這表明了“未依法推動的改革在實施的過程中也不合法”的精神。而依法實施改革的另一個重要表現則是在法律框架下對政府在改革過程中的行為進行規制。這里的“法律框架”則主要指的是“負面清單”。盡管上海自貿區已公布的“負面清單”所針對的是外商投資準入即企業行為，但是它從另一方面也對政府行為尤其是市場干預行為實施了約束。根據最新公布的“負面清單”，其列舉數量已從第一份的190條縮減到了139條，這一方面意味著企業自由的增加，另一方面也意味著政府的行政權力合法邊界的縮小。而除了“負面清單”之外，上海自貿區正在擬定“正面清單”，即“權力清單”。“正面清單”的核心思想是“法無明確授權皆不可為”，因此它明確針對的是政府行為尤其是行政審批行為。在這兩張清單之下，政府的行為在改革實施過程中將從正（積極）反（消極）兩面得到限制。

最后，相關的改革成果需被法律化。在一年多的改革實踐中，上海自貿區在改革成果法律化方面又呈現出了與以往不同的三大特點。第一，上海自貿區在改革之初便明確了“為國改革”的目標定位。一言蔽之，上海自貿區是國家設立在上海的改革試驗區，它是以局部“先行先試”的方式來服務于國家戰略的。正如上海市委書記韓正所言，自貿區“所有試驗的內容都是國家進一步擴大開放和深化改革所需要探索的內容”，而這“和過去的開發區、保稅區、地方優惠政策特殊發展區等完全不同”，不是“自己的自留地”。第二，上海自貿區的改革在實踐中將“改革實施”與“成果法律化”兩個階段互嵌，即只要在實施過程中有了好的階段性成果可以隨時轉化為法律法規，形成“變法-改革-變法”的良性循環。而這種互嵌與時效性乃是通過頻繁的中央-地方互動而實現的。例如在有關上海自貿區的各項法律法規中都載明了“及時向中央報告”的條款。總的來看，這種互動的頻繁性和“為國改革”的壓力反過來也會對地方改革者的自利與短視行為施以限制。第三，上海自貿區的改革承認了存在多種改革結果的可能性。根據自貿區的各項改革方案，經改革實踐證明不適合的做法將被最終廢止，在此基礎上暫停實施的法律法規也將恢復實施。這意味著改革成果的法律化不僅僅只有修法或立法兩種結果。換言之，改革的結果也有可能是“不變”。在這一前提下，由于各種改革的可能性都具有法律保障，因此改革者盲目甚至違法推動并實施“改革”的激勵也會有所降低。

四、“依法改革”的未來

從上文的分析來看，不論是在改革的推動、實施還是成果推廣方面，上海自貿區都做到了“依法辦事”，成功地在改革的過程中維護了法制的權威。就此而言，上海自貿區的改革無疑是在“依法改革”理念模式化道路上所邁出的極具深遠影響的一步。不過，“依法改革”在未來能否代替“破法改革”成為各領域改革的主導模式仍取決于三大因素。

第一，“依法改革”模式化的前景取決于對既有“破法改革”遺產的擯棄程度。前文也有提到，在上海自貿區的“依法改革”的同時，很多省市仍舊采用舊有的“破法改革”模式試圖繞開相關的法律法規建立各式各樣的“自貿區”與“準自貿區”。這無疑是舊有“破法改革”遺留下的習慣。由此看來，在中短期之內，“依法改革”的最大對手仍舊是對過去“破法改革”的路徑依賴。

第二，“依法改革”模式化的前景取決于“依法”的程度。甚至上海自貿區對“依法改革”理念實踐本身也存在著兩類違法風險。一是某些改革仍處于“法外”。例如上海自貿區成立之后所實施的公司登記制度與最低注冊資本的改革都與當時的《公司法》發生了沖突，然而在全國人大的《決定》中并沒有授權暫停實施該法。二是全國人大授權國務院調整法律實施行為本身的合法性問題。比如有學者指出這種看似形式上“不違法”的做法在本質上卻依舊屬于一種違反“有法必依”精神的行為。另外，盡管在最新修訂的《立法法》中載入了全國人大“授權暫停法律實施”的條款，但是就上海自貿區的改革而言，其啟動之時全國人大授權“停法”并沒有明確的法律依據。

第三，“依法改革”模式化的前景關鍵取決于其“雙向”的可推廣性。具體而言，如果“依法改革”理念能夠在縱向上同時應用于高低各類層次的改革并且能在橫向上同時應用于各個領域的改革中，那么我們就可以說“依法改革”具備了“雙向”的可推廣性。如果說上海自貿區的改革屬于中層次的改革，那么以此為基準，“依法改革”可能會面臨如下挑戰：一方面，更高層次的改革會由于其敏感性而由最高決策者繞開法律直接推動并實施，而低層次的改革則會由于其地方性或技術性而得不到中央應有的重視，最終不得不完全下放改革的權力給地方政府——而后者很有可能會再度回到“破法改革”的模式中去；另一方面，一些其他領域的改革也有可能會因為其自身的特性而面臨著類似的“依法改革”模式難以貫徹的風險。

因此，從這個意義上來看，“依法改革”如果要成為未來主導性的改革模式，那么除了要做到堅定依法治國的決心之外，還必須做到將所有改革行為“一視同仁”。換言之，不論其層次高低又或是涉及什么領域，只要是屬于改革的行為就應該被納入到法治的軌道中，讓法律和法治思維貫穿于改革的全過程，并最終消解“法外改革”的空間。