加強和創新社會管理：社會工作的視角

〔摘要〕 現代社會工作與社會管理在功能上存在著內在的契合（耦合）性，在加強和創新社會管理中可以發揮獨特的作用。我國經過30多年的改革開放，在經濟建設、社會發展取得巨大成就的同時，在社會管理領域卻面臨著十分嚴峻的形勢，表現為居民收入分配差距不斷擴大，一個龐大的社會弱勢群體形成，社會結構出現了固化的趨勢，社會矛盾、沖突集中爆發等，對和諧社會建設構成了嚴重的負面影響。發揮社會工作在加強與創新社會管理中的作用，在借鑒西方經驗的同時，應密切結合中國實際。當前在宏觀（國家）層面，應著重通過完善社會政策、健全福利制度以強化社會工作協調資源配置、促進社會公正的功能;在微觀、中觀（個人、群體、社區）層面，應通過提供切實的專業服務以滿足普通民眾特別是弱勢群體的基本生存與發展需求，在突出社會工作應對社會風險功能的同時，強化其預防社會風險的功能;并以加快推進社會工作的職業化、專業化和本土化作為確保上述功能充分發揮的前提和基礎。

〔關鍵詞〕 社會工作;社會管理;創新

〔中圖分類號〕C916 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）01-0096-09

①李學舉將社會管理界定為：“主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。” （李學舉：《加強社會建設和管理，促進社會和諧與發展》，《求是》，2005年第7期）。何增科認為，近年中國官方文件經常提及的“社會組織”實際上主要是指“民間組織”，他將社會管理界定為“政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規范、協調、服務的過程，目的是滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量。” （何增科：《中國社會管理體制改革路線圖》，北京：國家行政學院出版社，2010年，48頁）。比較以上定義，各有特色，也各有不足。李學舉的定義將社會組織作為社會管理的主體之一帶有明顯的官方色彩，學術上不太嚴謹;另外，該定義沒有涉及社會管理的目的或目標。何增科的定義糾正了該定義的第一個不足;也做了糾正第二個不足的努力，但不全面。實際上，社會管理既有滿足社會成員生存和發展的基本需求的目標，也有維持社會秩序的目標，這一點當下尤為重要。

〔作者簡介〕李迎生，中國人民大學社會與人口學院及社會學理論與方法研究中心教授、博士生導師，北京 100872。

一、社會工作與社會管理的關系

社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會發展進行組織、協調、服務、監督和控制的過程，目的在于滿足社會成員生存和發展的基本需求，實現社會系統的良性運行與協調發展。①

我國經過30多年的改革開放，在經濟建設、社會發展取得巨大成就的同時，當前在社會管理領域卻面臨著十分嚴峻的形勢。為此，黨的十六屆六中全會就曾指出，加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。2011年2月19日，胡錦濤同志發表重要講話，強調要扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義社會管理體系，明確指出社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面。黨的十八大提出，要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。

加強和創新社會管理是一項涉及改革發展全局的工作，需要社會各階層的充分參與與多學科、各專業的全方位合作，其中現代社會工作作為一個起源于西方社會管理實踐的專業發揮著獨特的、難以替代的、直接的作用。

社會工作是遵循以人為本、助人自助、平等公正的專業價值觀，在社會服務及社會管理等領域，綜合運用專業知識、技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體和社區，整合社會資源，協調社會關系，預防和解決社會問題，促進社會穩定和諧的專業和職業。^〔1〕

社會工作堅持每一個人都應享有社會福利，都應該受到社會的周到對待。為此，社會工作面向社會成員特別是弱勢群體提供專業服務，積極倡導并組織旨在影響人、改變人的各類服務活動，協調和配置社會既有資源與機會，以及為社會弱者呼吁更具保護性和傾斜性的社會政策。

現代社會工作業已形成三大直接方法（個案、小組和社區的工作方法）以及社會政策、社會行政、社會研究等間接方法，并充分運用社會學、心理學、政治學、倫理學等多學科的知識使社會服務更具效率。社會工作的行動取向更使其優勢凸顯。面對現代社會的各類問題，比如青少年問題、失業問題、養老問題、貧困問題、犯罪問題等，社會工作組織專業工作者始終扎根在社會基層，面向社會公眾，積極爭取各類資源開展助人服務，并力圖在行動中改變人的處境，促進個體乃至社會狀況的改善。

從以上對社會工作的論述可見，專業社會工作在理念基礎、實施主體、服務對象、服務路徑、服務目標等諸多方面與社會管理契合或一致，且獨具優勢，現代社會工作可以為加強與創新社會管理做出貢獻。這里，我們著重對社會工作與社會管理的功能契合（耦合）性做深入、具體的探討，從而更直接、直觀地把握二者之間的關系，為借助社會工作加強和創新社會管理提供基本的理論依據。

前述胡錦濤同志講話明確指出社會管理的基本任務，從學理上大致可將其歸納為社會管理的三大功能。其中協調社會關系、規范社會行為、保持社會穩定可以歸納為社會管理的社會整合功能，解決社會問題、化解社會矛盾、應對社會風險屬于社會管理的風險管理功能，促進社會公正屬于社會管理的利益協調功能。另從前述學者關于社會管理的界定可見，社會管理還涉及“滿足社會成員生存和發展的基本需求”、“提高社會生活質量”等基本目標，實現此類目標需要借助社會管理公共服務功能的發揮。此外，社會管理不是被動的、靜態的管理，而是以穩定促發展、在發展中追求更高水平的管理，社會管理促進社會發展的功能寓于上述基本功能之中，或者說是上述基本功能的集中體現。

俞可平結合目前我國實際認為，社會管理體制應包括社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制和社會工作體制。^〔2〕何增科將社會工作體系作為社會管理體制的一個組成部分，其他還包括社會治安體系、社會應急體系、社會政策體系、社會保障體系、利益協調體系、權益保護體系、社團管理體系、社區管理體系、社會服務體系等。^〔3〕兩種劃分是否科學、合理尚待商榷，但社會工作作為社會管理體制的一個組成部分應該是可以接受的。筆者將社會工作的功能歸納為五個，即復原的功能、配置資源的功能、預防的功能、發展的功能、穩定社會的功能。^〔4〕其中復原的功能、預防的功能可以對應社會管理的風險管理功能，穩定社會的功能對應社會整合的功能，發展的功能對應社會發展的功能，配置資源的功能對應公共服務與利益協調的功能。可見，社會工作與社會管理在功能上存在著內在的契合（耦合）性。為對應社會管理的五大功能可將社會工作的五大功能稍作調整、分解，參見下圖所示。

社會工作與社會管理的關系圖示

社會工作與社會管理的區別在于：社會工作主要服務弱勢群體，而社會管理服務全體國民;社會工作相對于社會管理更強調服務而非管理;社會管理涉及的領域、范圍遠比社會工作寬廣;社會工作更強調專業方法的運用;社會管理更強調社會秩序的維持與社會穩定的維護，社會工作更強調維護國民的社會權利;與社會管理倚重政府相比，社會工作更注重借助民間組織提供服務;等。

二、當前我國社會管理面臨的緊迫形勢

改革開放三十多年來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，到2010年GDP總量已躍居全球第二位。社會發展也取得了長足的進步：據聯合國開發計劃署發布的《2010年人類發展報告》，中國人類發展指數進步快。報告特別列出了過去40年人類發展指數提升最快的10個國家，以中國和印度尼西亞為首，中國的人類發展綜合指數為0.663，略高于世界平均水平0.624，在被測173個國家中排第96位，比1990年上升了14位，比1997年上升了7位。^〔5〕另據北京零點研究咨詢集團《2010年零點中國公共服務公眾評價指數報告》顯示：中國公共服務的年滿意度水平從2006年的大約63分提升到68分多;城鄉居民對醫療服務的評價有一定幅度的提升，突破了70分;農村居民的評分增幅更大，由2006年的39.5分躍升至2010年的57分，這與農村醫療保障水平提高和基礎性公用事業加快發展有直接關系。^〔6〕

同時也須指出，由于改革開放以來一直存在的重經濟建設、輕社會建設的傾向，導致社會發展尚未取得應有的成就。目前我國發展進程中存在的一系列問題，大多和這一傾向有關。這也是近年中央提出推進社會建設、加強社會管理的基本背景。當前我國社會建設、社會管理面臨的嚴峻形勢主要表現在以下幾點：

（一）居民收入分配差距不斷擴大

隨著經濟和社會的發展，行業之間、地區之間、城鄉之間、階層之間、群體之間的利益差異也浮現出來，因利益受損等引發的矛盾明顯增多，協調和兼顧各方面利益的難度越來越大。

近些年來，財富越來越向少數人集中而工農大眾收入偏低。全國總工會2010年4月發布的一個調研顯示，我國的國民收入分配格局中勞動者報酬占GDP的比重不斷下降，而資本所有者和政府占比卻大幅提高。從1997年到2007年，勞動者報酬占GDP的比重從53.4%下降到39.74%;企業盈余占GDP比重從21.23%上升到31.29%，而在發達國家，勞動者報酬占GDP的比重大多在50%以上。我國現有央企155家，央企管理層年薪動輒數十萬、數百萬甚至上千萬，而大多數員工月工資一兩千元，差距懸殊。^〔7〕

2012年9月14日北京國際城市發展研究院聯合中國社科文獻出版社發布了首部《社會管理藍皮書——中國社會管理創新報告》。依照這份藍皮書提供的數據，我國行業之間職工工資最高與最低相差15倍左右;上市國企高管與一線職工收入差距在18倍左右，國有企業高管與社會平均工資相差128倍。收入最高的10%人群與收入最低的10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升為2007年的23倍。^〔8〕

城鄉居民收入差距從1978年的2.57倍擴大到2009年的3.33倍。^〔9〕中國社會科學院城市發展與環境研究所發布的《中國城市發展報告No.4聚焦民生》顯示，2010年我國城鄉收入差距比為3.23∶1，較上一年有所縮小，但成為世界上城鄉收入差距最大的國家之一。中西部省區高于全國平均水平，城鄉收入差距更大，比例也更高，達4∶1以上。”^〔10〕

國際上通常認為，基尼系數0.4是警戒線，一旦基尼系數超過0.4，表明財富已過度集中于少數人，該國社會處于可能發生動亂的“危險”狀態。我國基尼系數已從改革開放初的0.28上升到2007年的0.48，近年繼續上升，實際已超過了0.5。^〔11〕

（二）一個龐大的社會弱勢群體形成

社會弱勢群體是指那些由于社會及個人的原因在社會競爭中處于不利地位，缺乏獲取社會資源的機會和境遇，因而其物質生活處于困境（和貧困群體基本重合），心理承受能力脆弱，需要借助外在力量（國家和社會的力量）支持的人群。

我國在高度集中的計劃經濟時期（1949-1978），由于政府強有力的干預，社會弱勢群體規模不大，社會弱勢群體問題不嚴重。1970年代末實施市場化改革以后，特別是到了90年代中后期，隨著市場化改革進程的加快，這個問題才逐漸凸顯，并日益嚴重，并成為社會關注的一個熱點。

當前弱勢群體包括由于年齡、個人生理及心理等因素形成的老人、兒童、殘疾人群體;由于社會結構、社會制度、政策方面的原因形成的貧困人口、農民工、農民及由于自然環境等方面的原因形成的貧困農民、災民等。

現階段弱勢群體問題有幾個顯著特點，第一個特點是規模大。按人均年收入2300元的最新低保線，我國目前有1億左右的貧困人口。加上失業人員，缺乏保障的農村老人、兒童及殘疾人，失地農民，災民等，我國目前弱勢群體規模在2億人上下。

第二個特點是社會性弱勢群體問題突出。在我國目前社會快速轉型期，由于社會支持網新舊交替等的原因，無論是哪一類因素導致的弱勢群體都存在著這樣那樣的問題有待解決，盡管其程度不同、形式不同。其中，社會性弱勢群體問題更為突出。近年來各地傷亡多人的礦難不時見諸媒體，各種生產事故有增無減。農民工在就業、居住、勞動保護、社會保障以及子女就學等方面面臨著種種歧視現象。

最后一個特點是主要社會群體弱勢化。不僅主要社會群體進入弱勢群體的人數在迅速增加，而且為數可觀的主要群體成員工作、生活處境艱難：工人不但要面臨著“減員增效”的壓力，而且還要面對“換員增效”的壓力——即用“農民工”來替換成本相對較高的現有工人的壓力。“農民工”的收入增長緩慢，農民的收入增長同樣緩慢，同城市居民的收入差距居高不下。更值得關注的是，主要群體成員的弱勢處境甚至影響到下一代，近幾年高等學校錄取的新生中，農村生源所占的比例，已經由原來的超過30%，下降到15%左右。

（三）社會結構出現了固化的趨勢

2009年8月20日，北京知名媒體工作者石述思在博客上發表了一篇博文——《“貧二代”的18條標準》，該文一經發布，迅速被網友們瘋傳，“貧二代”一詞引起人們的極大關注，成為與“富二代”相對的一個熱門詞匯、社會現象。在改革開放中的普通工人、農民以及未能享受政策帶來的財富的人依然貧窮，這類人稱之為“窮一代”（“貧一代”），而他們的子女由于基礎環境差，同時得到教育少仍然未能擺脫貧窮，稱之為“貧二代”。“貧二代”中很多人如今屬于弱勢群體，廣泛地存在于城市和農村之中。如果說“貧一代”與“富一代”相比，其改變自己身份與處境的機會與手段尚比較公平的話，“貧二代”與“富二代”相比，其改變自己身份與處境的機會與手段就非常有限，中國貧富階層的分化已經通過代際傳承出現了固化的趨勢。

中國社會科學院社會學研究所“當代中國社會結構變遷研究”課題組根據對全國城鄉抽樣調查數據的分析，認為實行改革開放以來我國的社會結構已經發生深刻的變化，并以職業分類為基礎，以組織資源、經濟資源和文化資源的占有狀況為標準，將我國城鄉社會成員劃分為社會上層、中上層、中中層、中下層及底層等五大社會等級十個階層，其中處于底部的兩個等級即中下層（包括個體勞動者、一般商業服務業人員、工人、農民）、底層（包括生活處于貧困狀態并缺乏就業保障的工人、農民和無業、失業、半失業者）。^〔12〕該課題組其后出版的《當代中國社會流動》一書中，則將上述十個社會階層分為優勢地位階層、中間位置階層和基礎階層等三大社會等級，即：優勢地位階層——國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層;中間位置階層——專業技術人員階層、辦事人員階層、個體戶階層;基礎階層——商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層、城鄉無業、失業、半失業者階層。^〔13〕該課題組關于我國現階段社會階層等級的劃分基本上是符合實際的。上述研究還發現，“20世紀90年代中期以來，經濟資源、組織資源和文化資源有向上層集聚的趨勢，大量原本只擁有其中一類或兩類資源的人，到近些年則基本同時擁有這三種資源。”^〔14〕而作為基礎階層重要組成部分的工人、農民等普通勞動者，“農業勞動者處于明顯劣勢”，“產業工人的地位繼續下沉”，他們在各類資源的擁有量上，都處于弱勢地位，很難有機會流入優勢階層。^〔15〕

更有甚者，在我國社會快速轉型時期，由于一些法律、制度、機制的不完善，各社會階層之間特別是基礎階層與優勢地位階層之間的社會流動出現不利于基礎階層的現象：1980年以來，在處于較為優勢地位的國家與社會管理者、經理人員、專業技術人員等階層中，代際繼承性明顯增強，代內流動明顯減少，表現出多進少出的趨勢;而處于經濟社會位置較低階層的子女，要進入較高階層，其門檻明顯增高，兩者間的社會流動障礙在強化。^〔16〕

（四）社會矛盾、沖突集中爆發

世界銀行《東亞經濟發展報告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle Income Trap）的概念，其基本涵義是指：一個經濟體從中等收入向高收入邁進的過程中，既不能重復又難以擺脫以往由低收入進入中等收入的發展模式，很容易出現經濟增長的停滯和徘徊，人均國民收入難以突破1萬美元。進入這個時期，經濟快速發展積累的矛盾集中爆發，原有的增長機制和發展模式無法有效應對由此形成的系統性風險，經濟增長容易出現大幅波動或陷入停滯。大部分國家則長期在中等收入階段徘徊，遲遲不能進入高收入國家行列。《人民論壇》雜志在征求50位國內知名專家意見的基礎上，列出了掉入“中等收入陷阱”國家的十個方面的特征，即：經濟增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發、過度城市化、社會公共服務短缺、就業困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱。^〔17〕

按照世界銀行的標準，2010年我國人均國內生產總值達到4400美元，已經進入中等收入偏上國家的行列，但隨之而來的很可能就是“中等收入陷阱”。我國改革開放豐碩成果的背后，正隱藏著種種復雜多變的不穩定風險。貧富差距正在進一步擴大，已經超越了國際通行的警戒線;一個龐大的弱勢群體的形成及社會結構固化趨勢的出現導致近年來強勢群體與弱勢群體沖突加劇，并且極易放大為社會危機。

近年爆發的典型群體性事件就可以列出很多，包括：2003年哈爾濱的“寶馬案”，2005年河北的“定州事件”，2008年貴州的“甕安事件”、云南的“孟連事件”，2009年湖北的“鄧玉嬌事件”、“石首事件”以及吉林的“通鋼事件”，2011年廣東的“烏坎事件”等。導致這些群體性事件的原因固然很多，表面的原因是官民矛盾、警民矛盾等，深層原因則是普通民眾、弱勢群體利益受損、權利受損。

“富二代”與“貧二代”之間的隔閡乃至沖突近年更成為輿論乃至社會各界關注的焦點。2010年發生的“‘我爸是李剛事件”及2011年發生的“李雙江兒子打人事件”我們至今記憶猶新，此類事件表明，社會結構固化導致的階層隔閡正在加深，并可能導致潛在社會危機的代際傳承，對社會和諧構成長遠的負面影響。

透過這些群體性事件，可以看出，公眾關注的往往不是事件本身，而是事件中那些有權有勢的人，這些人可能依靠權勢逃避法律的懲處。普通百姓固然關注自身的物質利益受損，同時百姓表達訴求和維護權利的意識也在不斷提高，渠道也在擴展。顯然，對群體性事件如果一味地加以壓制，可能并不是最好的選擇。

三、西方國家借助社會工作

創新社會管理的經驗借鑒

西方發達國家在其社會轉型過程中也出現過嚴重的貧富分化、弱勢群體問題，甚至爆發過大規模的社會沖突，導致長期的社會動蕩。為維護資本主義社會秩序，維持資產階級的統治地位，統治階級采取“大棒加胡蘿卜”政策加以應對，現代社會工作就是在這一背景下發展起來的。

19世紀中后期起源于英國并活躍于歐美的“慈善組織會社”（Charity Organization Society）運用“友好訪問員”（Friendly Visitors）開展工作，被視為專業社會工作的起源。美國最早開始這方面訓練的機構是紐約慈善學院（New York School of Philanthropy），1898年該院開辦了一個為期六周的暑期訓練班，訓練帶薪的友好訪問員。1917年，芮奇蒙德（Marry E.Richmond）發表《社會診斷》（Social Diagnosis）一書，其基本宗旨便是要使社會工作的方法成為一門獨立的知識，使社會工作的技術成為一種可傳遞的技術。該書的出版，成為專業社會工作發展史上的一個里程碑，奠定了社會工作個案工作方法的基礎。其后，1930-40年代，小組工作方法形成。1940-50年代社區工作方法形成。1950年代以后，隨著“福利國家”的建立，社會政策、社會行政等方法受到空前重視。而自1970年代開始，由于出現石油危機，“福利國家”體制受到“新自由主義”的嚴厲攻擊，政策逐漸右轉，導致了很多社會問題。有鑒于此，以美國為例，1990年代中后期美國社會政策學界提出面向未來建構一種“新國家主義”的主張，仿照歐洲及日本，加強政府在教育、職業培訓、醫療、兒童福利等方面的投入。同時根據美國政治體制的特點，對聯邦政府及州政府的角色進行合理的界定。^〔18〕

接下來我們對西方國家借助社會工作創新社會管理的基本經驗加以分析總結，以為我國所參考借鑒。

（一）關注弱勢群體，突出政府責任

現代社會工作的出現是與社會福利觀從“個人責任觀”向“社會責任觀”的轉變密切相連的。工業化、市場經濟等在歐美的推進，導致了社會經濟結構的巨大變化，出現了各種社會問題，這是社會工作產生的基本時代背景。西方古代豐富的助人思想特別是古希臘、古羅馬時期的助人思想，基督教的博愛思想，以及文藝復興以后出現的人道主義價值觀等等，則成為西方社會工作產生的思想背景。

特別是社會福利觀念從“個人責任觀”向“社會責任觀”的轉變，對社會工作的發展產生了直接的影響。工業革命導致了大量社會問題出現，其中社會弱勢群體的生存問題日益突出，需要社會加以解決。但在一個較長的歷史時期，人們認為貧窮主要是個人造成的，個人應對自己的處境負責;社會提供個人福利會使個人喪失自尊。所以，這個時期的社會福利是“補殘式”或“殘余式”的，只有在個人及其親屬都無能為力的情況下，國家、社會才介入救助事務。這種情況自19世紀后期以來發生了實質的改變。人們開始認識到，在市場經濟條件下，一些人成為弱勢群體有著不可抵御的社會根源，且急劇的競爭使任何一個社會成員都有淪為社會弱者的可能。這便促使政府重新考慮自己在社會福利中充當的角色。

1950年代以后權力因素被引入社會問題的分析，社會批判學派等把社會問題的出現歸結為社會制度、社會結構的不公平與不合理。在社會分層研究中，學者們越來越把失業、貧困、疾病、不發展等現象同社會制度的不公平聯系起來，認為由于社會制度方面的原因，由于某些社會成員缺乏權力和競爭能力而使他們陷入困境。

上述新認識、新觀念導致對弱勢群體的關注上升到國家、社會的高度，直接導致了現代社會工作的產生。

（二）出臺社會政策，健全福利制度

社會政策、福利制度是滿足弱勢群體的生存和發展需求、實現資源和機會合理配置、促進社會公平的重要手段。

1873年，德國“新歷史學派”的經濟學教授們為解決德國當時最迫切的社會問題——勞資沖突，組織了“德國社會政策學會”。其主干人物之一瓦格納（Adolph Wagner）認為，社會政策就是要把分配過程范圍內的各種弊害，采取立法及行政手段，以爭取公平為目的而加以消除的國家政策，其著重點在于解決勞資之間的分配不公。^〔19〕“德國社會政策學會”的主張為俾斯麥政府所采納，世界上第一個社會保險制度即出現在德國，即1883年的《疾病社會保險法》。1884年和1889年德國政府又分別制定了《工傷社會保險法》和《老年、殘疾、死亡保險法》，從而使德國成為世界上第一個具有比較完整的社會保障制度體系的國家。歐美國家紛紛仿效，社會保障制度逐漸在世界各地普及。值得一提的是，作為堅信自由主義的美國，在羅斯福當政時期，為了對付經濟危機帶來的失業、老年退休等社會矛盾，也于1935年8月14日通過了《社會保險法案》。

1941年，英國開始制定戰后社會保障計劃，經濟學家貝弗里奇受托出任社會保險和相關服務部際協調委員會主席，負責對現行國家社會保險方案及相關服務進行調查，并就戰后重建社會保障計劃進行系列研究。1942年，貝弗里奇提交了題為《社會保險和相關服務》的報告，即：“貝弗里奇報告”。報告提出建立全民社會保障的思想，要求政府對國民提供兒童補助、養老金、殘疾補助、喪葬補貼、喪失生活來源補助、婦女福利和失業工人的救濟等全面保障。英國政府于1944年發布了社會保險白皮書，基本接受了“貝弗里奇報告”的建議，出臺了一整套 “從搖籃到墳墓”的福利政策，并于1948年宣布建成了福利國家。瑞典、芬蘭、挪威、法國等歐洲國家也不甘落后，先后建立了有本國特色的福利國家。

上述種種措施，在促進社會公平、化解社會矛盾、維護社會和諧穩定方面發揮了積極作用。

（三）反對社會排斥，促進社會融合

社會排斥概念起源于20世紀60-70年代的法國，西方學者是在對“新貧窮”問題的研究過程中逐漸形成了這一概念的。1974年，法國學者勒內· 拉諾（Rene Lenoir）首次正式提出了“社會排斥”概念，主要描述經濟領域中存在的排斥現象。1980年代開始到1990年代，歐洲各國經濟的迅速發展導致結構性失業的增長，兩極分化和貧富不均造成的社會分隔和社會沖突加劇，各種新形式的貧困與邊緣化來勢兇猛，使社會排斥概念在歐洲及其他地區逐漸傳播開來。1989年歐盟將“社會排斥”概念寫入歐洲憲章，部長會議做出了減少社會排斥的決議，社會排斥逐漸成為歐盟社會政策關注的焦點。英國1994年開始關注社會排斥問題。英國的社會排斥概念主要從社會參與層面進行界定，不同于法國關注社會團結或凝聚的宏大表述。如英國政府認為，所謂社會排斥是“一個簡潔的術語，用以指當人們或地區遭受相互聯系的諸如失業、缺乏技能、低收入、住房條件惡劣、高犯罪率、健康狀況不佳和家庭破碎等許多問題時所發生的現象。”^〔20〕1995年，由哥本哈根社會發展世界首腦會議推動，社會排斥受到世界各國的關注。會議宣言及行動綱領將社會排斥與貧窮、失業共同列入當今世界最主要的棘手的社會問題。“社會排斥”被定義為對社會融合的破壞。^〔21〕

社會政策研究者借用“社會排斥”這個詞，其意是指主導群體在社會意識和政策法規等不同層面上對邊緣化的貧弱群體的社會排斥。這一認識導致對反貧困、弱勢群體問題等的全新認識。過去的社會政策一直以“克服貧困”為己任。各種反貧困的社會政策不斷出現，并花樣翻新。客觀地說，這些政策在實際運作中產生了重要的正面影響;但不可否認，它們也遇上了種種障礙。當初西方國家紛紛宣布建成“福利國家”時，曾一度宣稱貧困已經一去不復返。但是到20世紀70年代，當這些國家的經濟出現“滯脹”，貧困問題重新出現。到1990年代中期，美國接受政府救濟的貧困人口已占全部人口的10%，英國更達到16%。^〔22〕這就使研究者開始了對過去各種社會政策的反思與質疑。社會排斥概念的提出使人們開始把目光轉向社會環境、尤其是社會政策的后果及與其相關的社會評價上。貧弱群體“往往由于民族、等級地位、地理位置、性別以及無能力等原因而遭到排斥。特別嚴重的是在影響到他們命運的決策之處，根本聽不到他們的聲音”。^〔23〕而 “越來越多的人被排斥在能夠創造財富的、有報酬的就業機會之外，社會將會分崩離析，而我們從進步中獲得的成果將付諸東流”。^〔24〕

正因如此，哥本哈根“社會發展及進一步行動”世界峰會將“社會排斥”視為消除貧困的障礙，要求反對社會排斥，致力于社會融合，以獲致“穩定、安全而公正”的社會。

（四）運用專業服務，提升管理效率

現代社會工作作為一門“助人自助”的專業，在社會服務方面具有獨具特色的優勢，在幫助弱勢群體、解決社會問題方面發揮著其他專業不能替代的作用。

現代社會工作的服務領域十分寬廣，如在美國，美國《社會工作百科全書》（Encyclopedia of Social Work）將社會工作者涉及處理的問題分為52個，包括：墮胎、青少年懷孕、收養、老年、酒精濫用、兒童虐待和遺棄、兒童性虐待、兒童福利服務、公民權利、矯治、發展性障礙、生理性障礙、災害救助、離婚與分居、家庭暴力、藥物濫用、緊急健康服務、單親家庭、繼養家庭（stepfamilies）、家庭與人口計劃、成人寄養服務、兒童寄養服務、一般和緊急救助、兒童的群體照顧、健康計劃、無家流浪者、同性戀、住宅服務、饑餓和營養不良、收入維持、低收入者服務、信息和轉介服務、青少年犯罪、法律服務、文盲、長期照顧、親人死亡、心理健康與心理服務、病人權利、貧窮、初級健康照顧、娼妓、兒童保護服務、老人保護服務、種族隔離與歧視、難民、逃亡者、性別歧視、性功能失調、自殺、失業和未充分就業、退伍軍人服務，等等。這些問題雖然看起來大多比較瑣碎，但如果不能得到妥善處理，將會對社會管理造成不同程度的負面影響。

在西方發達國家，專業社會工作的發展已有100多年的歷史。目前這些國家專業社會工作者占總人口的比例一般都能達到2‰以上。到2004年底，美國約有56萬多名專業社會工作者，占總人口的2‰。加拿大、日本所占比例更高，分別為2.2‰和5‰。在我國香港地區，截至2006年3月，香港注冊社工已達12354人，約占香港700萬人口的1/550。

（五）強調“福利多元”，擴大社會參與

在西方，1970年代開始的對“福利國家”的反思，導致了“福利多元主義”盛行。政府固然在社會福利供給中起著主導作用，但與此前相比，政府不再唱獨角戲，而是鼓勵和支持私人營利部門、非營利組織平等地參與社會管理活動和公共服務的提供，社會事務管理由政府單獨直接管理變為市場組織、非營利組織和其他組織共同參與，推動社會組織自我約束、自我激勵和自我管理;為完善公共服務供給機制，發達國家普遍重視引入市場化與社會化機制，建立政府法定部門、志愿部門、商業部門、非營利部門合作機制。

在美國，長期以來，形成了以家庭捐助、社區互助為重要取向的公益慈善事業。在美國公民中，其家庭用于慈善的年均捐贈額占年均家庭收入的平均水平為2.24%;而美國公眾的家庭所貢獻志愿勞動占年均家庭收入的平均比重為2.38%。這意味著美國公民在慈善捐助和志愿服務中具有經常化特征。另據美國勞工部統計局顯示，自2007年9月至2008年9月間，約6180萬美國人（約占美國成年人口的26.4%）以個體方式或通過第三部門組織至少參加了一次志愿服務活動，總時間為81億小時，折合美元為1620億美元。^〔25〕其中，猶他州公民志愿服務的參與率為43.5%。^〔26〕從2004年到2008年，美國公眾的志愿服務參與率的平均水平為27.38%。在處于經濟危機背景中的2008年，美國的慈善捐贈仍然高達3076.5億美元，同比2007年僅下降了兩個百分點;但2008年的捐贈額仍占GDP的2.2%，同比2007年僅下降了0.1%。^〔27〕2008年，在美國公眾的慈善捐助中，個人捐贈的比重達到了75%。另據統計，1980-1997年間，美國從事社會福利的志愿者組織增加近一倍，從1989年和2005年的對比數據看，呈現顯著增長幅度的是教育或青年服務組織和社會或社區服務組織，其他幾項均呈下降趨勢。^〔28〕

為保障慈善事業的良性運行和健康發展，整體上，美國將對慈善組織的監管分為四個層次：第一個層次是政府的立法和監督。第二個層次是民間專業評估機構的監督。如美國慈善信息局，它制定了衡量基金會好壞的9條標準，其中包括：董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責、預算。第三個層次是媒體以及關心慈善事業的民眾的監督。第四個層次是慈善組織的內部監管。作為激勵與約束并舉的方式，多層次的監管體制不僅有利于第三部門的成長和壯大，更重要的是它理性地規避了第三部門組織在運行中可能發生的搭便車行為和信任危機。^〔29〕

四、發揮社會工作在我國社會管理

創新中的作用的路徑選擇

（一）通過完善社會政策以協調資源配置、促進社會公正

社會政策、福利制度屬于宏觀（國家）層面的社會工作，當前由于這方面工作存在缺陷，對社會管理造成嚴重的負面影響。因此，應通過完善社會政策體系、健全社會福利制度強化社會工作調節資源分配、促進社會公正的功能。

針對當前我國社會管理面臨的嚴峻形勢，著名社會學家陸學藝指出：在社會建設與管理的理論與實踐中，應以調整和優化社會結構作為推進社會建設的重要目標。所謂社會結構，是指資源與機會在社會成員間的組成方式與關系格局。一個國家或地區最主要和最基本的結構是經濟結構和社會結構，而社會結構的核心結構，是社會階層結構。當前，在我國社會階層結構中，農業勞動者階層所占規模過大，社會中產階層較小，整個社會階層結構沒有達到現代社會階層結構所呈現的兩頭小、中間大的“橄欖型”特征，這就使當前經濟社會發展缺乏強有力的結構性支撐。因此，陸學藝強調，當前開展社會建設的重要任務，是推進社會體制改革，加快社會結構調整步伐，構建與經濟結構相適應的現代社會結構。^〔30〕

著名社會學家鄭杭生指出，社會建設的內涵和本質是更加公平合理地配置社會資源和社會機會。中共十八大報告關于構建中國特色社會主義社會管理體系的全部論述，無不涉及“社會資源和社會機會更加公平合理地配置”的問題。^〔31〕社會政策、福利制度在這方面能發揮自己的獨特作用。社會政策、福利制度通過國家（政府）采取向高收入階層征收累進所得稅、遺產稅、房產稅，通過引導社會捐贈、創設基金會、建立公益慈善組織，從富裕階層吸引資金、物質資源及機會，為下層民眾生存和發展提供基本的社會保障，從而達到縮小貧富差距、促進社會公平的目標。目前我國針對富人的稅收制度、捐贈制度等都還未全面建立起來或存在種種缺陷，針對低收入階層的社會保障制度還很不健全，導致社會貧富差距擴大，階層結構失衡，應當引起高度重視，在完善社會政策、健全福利制度下更大的工夫。

（二）在突出應對社會風險的同時強化其預防風險的功能

在微觀及中觀（個人、組織、社區）層面，當前應著重通過提供切實的社會工作專業服務，滿足城鄉居民復雜多樣的基本生存與發展需要，化解社會矛盾，應對社會危機，預防社會風險。在這方面，我們已經做了很多的嘗試，特別是在應對抗震救災等重大突發事件的過程中，社會工作很好地發揮了應對風險的作用。2008年9月2日，前國務院總理溫家寶在考察汶川地震災區上海社會工作服務團華東理工大學服務隊社工站后就曾明確指出：“看來，社會工作對于和諧社會的建設的確很重要！”但與巨大的社會需求相比，還遠遠不夠。

生活在現代社會的人們正遭遇或將遭遇各種難以預期的風險，包括自然災害和社會風險。當前，我國社會也已進入一個高風險期，各種風險相互交織，在很多情況下是同時出現、相互增強，從而引發人們巨大的心理恐慌和生活困難，可能產生嚴重的社會后果。在各種風險面前，人類能做的就是進行有效的風險管理，即風險的應對和預警。

社會工作作為現代社會中一種比較有效的風險管理手段，具有社會風險的預警和應變功能。^〔32〕這是因為，社會工作倡導“預防勝于救助、發展勝于治療”的理念，它可以貫穿于各種風險事件的整個過程中，做到事前預防、事中引導和事后安撫。社會工作對于現代社會風險的有效管理直接體現了其在加強與創新社會管理中的重要功能和作用。

由于社會管理的最終目標就是實現社會秩序的穩定和社會關系的和諧，穩定有序的社會就必然包括對潛在風險的積極預防這一內容。因此，有必要在繼續強調社會工作應對風險功能的同時，更加突出其在預防風險中的功能與作用。

（三）加快推進社會工作的職業化、專業化和本土化

推進社會工作職業化是當代中國社會管理、社會發展的客觀需要。2010年發布的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》提出我國社會工作人才的發展目標是：適應構建社會主義和諧社會的需要，以人才培養和崗位開發為基礎，以中高級社會工作人才為重點，培養造就一支職業化、專業化的社會工作人才隊伍。到2015年，社會工作人才總量達到200萬人。到2020年，社會工作人才總量達到300萬人。社會工作職業化的推進策略可以從明確社會工作崗位設置、健全社會工作職業制度體系、發展社會工作專業服務組織、實現專業人才培養與職業資格的銜接等方面加以考慮。^〔33〕另外，現代社工與義工（志愿者）的聯動、互動機制是社會工作職業化不可缺少的關鍵因素之一。

推進社會工作專業化是現代社會管理對社會工作的必然要求。黨的十六屆六中全會作出建設宏大社會工作人才隊伍的決策部署以來，我國發展了一支近20萬人的社會工作專業人才隊伍，他們在提供專業服務、解決群眾困難、化解社會矛盾、推進公平正義、促進社會和諧方面作用逐步顯現。^〔34〕盡管如此，離《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》的目標還有很大的差距。我國社會工作起步較晚，社會工作從業人員總量不足，且多數是沒有接受過系統的專業教育，工作手段和方法比較落后。因此，完善社會工作人才培養機制是專業化的首要措施。必須完善現有的社會工作專業教育體系，構建從中等技術學校、專科、本科和碩士、專業碩士、博士的完整培養體系。另外，必須充分考慮到原有民政工青婦系統、街道社區工作人員與現有工作機制和社會工作專業人才及社工專業機制之間的銜接，將實際社會工作者的專業化納入社會工作專業化的戰略中去。

實現社會工作本土化是保證社會工作在中國社會管理、社會發展進程中發揮實際作用的最終目標。我國本土社會工作源遠流長，建國以后，我黨的思想政治工作、群眾工作、社會福利工作等也形成了一系列行之有效的經驗與方法，這些都是需要認真加以總結的。同時也要看到，中國本土社會工作或相關經驗因為科學性、專業性不足，需要借鑒、引進西方的經驗。在學習借鑒國際社會工作先進經驗的同時，只有將社會工作具有西方色彩的價值內核剝離^〔35〕，重新梳理中國特色的社會工作價值體系，在科學性、專業性方面對本土社會工作加以改造、創新，中國社會工作才能長久發展下去。總結、提煉本土已有的、被實踐反復證明了的行之有效的社會工作經驗、模式、方法、策略，與外來的專業社會工作的合理成分加以有機的結合，以形成本土化的社會工作，必將對我國社會管理、社會發展發揮應有的、難以替代的作用。

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（責任編輯：周中舉）

社會科學研究 2014.1.