權(quán) 力 清 單 制 度:法治政府建設(shè)的新舉措

○ 張麗新

推行權(quán)力清單是法治政府建設(shè)中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，通過梳理權(quán)力清單，對(duì)于規(guī)范政府權(quán)力、保障公民合法權(quán)益有多方面的作用。曬出“權(quán)力清單”，可以公開政府的權(quán)力邊界，讓群眾明白政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)，不應(yīng)該行使哪些權(quán)力，對(duì)政府實(shí)行有效監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單的制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，加快建設(shè)法治政府，推行政府權(quán)力清單制度。這對(duì)建設(shè)法治社會(huì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、“權(quán)力清單”是深化改革的重要信號(hào)

上升到國(guó)家改革總布局中的權(quán)力清單制度釋放出了深化改革的信號(hào)。一方面，改革的頂層設(shè)計(jì)者認(rèn)識(shí)到公權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制的改革已經(jīng)迫在眉睫了，特別是新一屆政府明確提出要通過政府機(jī)構(gòu)改革把本來(lái)屬于市場(chǎng)和社會(huì)的職能統(tǒng)統(tǒng)交給市場(chǎng)與社會(huì)。從一定意義上講，這是我國(guó)政府職能現(xiàn)代化的一個(gè)宣示，也是我國(guó)政府從無(wú)所不管的“父愛主義”的全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府從自己不擅長(zhǎng)、做不好的領(lǐng)域中全面退出，交由市場(chǎng)與社會(huì)來(lái)承擔(dān)。從社會(huì)治理的角度看，強(qiáng)政府下的社會(huì)管理模式已無(wú)法應(yīng)對(duì)繁雜多變、層出不窮的社會(huì)事務(wù)。在強(qiáng)政府社會(huì)管理模式下，政府扮演的是各類社會(huì)問題解決之道的最后責(zé)任人與兜底者。于是導(dǎo)致無(wú)論出現(xiàn)哪些問題，人們總是習(xí)慣于找政府，這在某種程度上不僅放大了政府的責(zé)任，而且也導(dǎo)致人們對(duì)社會(huì)問題解決的“路徑依賴”。另一方面，之所以明確提出建立清單制度，也是頂層設(shè)計(jì)者對(duì)這一制度的內(nèi)涵、意義、實(shí)現(xiàn)路徑有了充分的理解與十足的把握。換句話說(shuō)，我們所處的法律環(huán)境具備建立這一制度的土壤。

二、“權(quán)力清單”在探索中前行

作為一種制度性授權(quán)機(jī)制和行政權(quán)力公開透明的運(yùn)行機(jī)制，陽(yáng)光行政是權(quán)力清單制度的最大特點(diǎn)；依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念；權(quán)責(zé)一致是權(quán)力清單制度的基本原則。2014年云南、浙江、江蘇、湖北、廣東等地方政府紛紛都在政府工作報(bào)告上將建立權(quán)力清單制度作為首要任務(wù)加以推進(jìn)，而在此之前，也有一些地區(qū)就已經(jīng)在權(quán)力公開運(yùn)行的方面進(jìn)行了大量探索。2005年河北省就推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行改革，依法清理行政權(quán)力項(xiàng)目，公開政務(wù)運(yùn)作流程，其萬(wàn)全縣甚至把權(quán)力清單已經(jīng)開到了村一級(jí)。北京市的西城區(qū)、成都市等公布了清單，成都甚至已經(jīng)做到了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府的全覆蓋。浙江作為全國(guó)首個(gè)在網(wǎng)上完整曬出省級(jí)部門權(quán)力的省份，推進(jìn)力度較大，實(shí)現(xiàn)了對(duì)8000多項(xiàng)權(quán)力的清理。不少省市也都“曬”出了自己的權(quán)力清單。但目前，在對(duì)權(quán)力清單的探索過程中也存在一些誤區(qū)需要糾正。

第一，不能將權(quán)力清單與“負(fù)面清單”簡(jiǎn)單類比。“負(fù)面清單”作為一種現(xiàn)代市場(chǎng)管理理念和經(jīng)貿(mào)管理模式，是國(guó)際上廣泛采用的投資準(zhǔn)入制度，上海自貿(mào)區(qū)在我國(guó)率先推出“負(fù)面清單”模式。這種管理模式的本質(zhì)是政府要讓企業(yè)明了不該干什么，“法無(wú)禁止皆可為”，以激發(fā)企業(yè)動(dòng)力，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)造。它是相對(duì)確定的國(guó)際社會(huì)經(jīng)貿(mào)管理模式，而權(quán)力清單則是把政府和各政府部門手上的權(quán)力用列單的方式公布，讓社會(huì)和公眾知曉，兩者主旨和性質(zhì)都不同。

第二，不能將權(quán)力清單簡(jiǎn)單等同于權(quán)力制約，以為推出了權(quán)力清單，就管住了權(quán)力。事實(shí)上權(quán)力清單的公布，只解決了一個(gè)權(quán)力“列單明細(xì)”的問題，至于“單子”上權(quán)力是否合理，如何規(guī)范、怎樣運(yùn)行，其程序正義與實(shí)質(zhì)正義如何體現(xiàn)，其行政績(jī)效如何，權(quán)力清單本身并不能解決。

第三，政府部門不能自我制定權(quán)力清單，否則會(huì)陷入權(quán)力自我認(rèn)定、自我裁量的法理怪圈。政府之所以具有權(quán)力，是由人民授予的。法理上，能開出權(quán)力清單的，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體人民以及代理者是各級(jí)人民代表大會(huì)。

第四，政府權(quán)力的配置及權(quán)力邊界的勘定不是通過清單實(shí)現(xiàn)的，而是通過部門職能、崗位職責(zé)設(shè)置來(lái)體現(xiàn)的，依據(jù)國(guó)家憲法和法律來(lái)解決的。

權(quán)力清單涉及改革深層次問題，更是一個(gè)如何依據(jù)國(guó)家憲法和法律、按照推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，進(jìn)行科學(xué)配置的深層次公共治理問題。

當(dāng)然，已經(jīng)上升到國(guó)家改革總布局中的權(quán)力清單制度僅僅是一個(gè)雛形，從戰(zhàn)略構(gòu)想到全面落地也要面臨多重考驗(yàn)，要在實(shí)踐中進(jìn)行全面升級(jí)還需要更多的制度跟進(jìn)與政策配合。

三、多措并舉助推“權(quán)力清單”落地

（一）樹立法治精神

多年來(lái)，我國(guó)不斷加強(qiáng)制定和完善法律，確保依法執(zhí)政，但距離真正依法行政還有一段距離，面對(duì)這樣的情況培養(yǎng)法治精神變得至關(guān)重要。法治精神區(qū)別于“人治”，它建立在公民知法、懂法的基礎(chǔ)之上。我國(guó)有著悠久的“人治”歷史，鼓勵(lì)和贊揚(yáng)“賢人統(tǒng)治”，這其實(shí)是以人的道德水平和人格魅力作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，存在很多缺陷，只有以法律制度為基礎(chǔ)的“法治”才能真正做到公平、正義。因此，我省在推進(jìn)法治建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)重視培養(yǎng)公職人員的法治精神，充分重視依法行政、執(zhí)政的重要意義，要讓公職人員走出以前重行政權(quán)力、輕公民權(quán)利和重實(shí)體、輕程序的觀念誤區(qū)，真正樹立依法行政、依法執(zhí)政的基本理念。

（二）出臺(tái)“聯(lián)合清單”

首先，建立社會(huì)治理中的負(fù)面清單制度。如果說(shuō)權(quán)力清單是在列舉政府權(quán)力，那么負(fù)面清單就是在做排除法。從社會(huì)治理的維度上看，負(fù)面清單制度更是權(quán)力清單制度的一個(gè)深化，也是政府管理社會(huì)事務(wù)思維的一項(xiàng)重大變革。從實(shí)踐上看，負(fù)面清單制度的意義在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它賦予人們更大的創(chuàng)造性空間，讓人們能夠在清單之外最大限度地發(fā)揮自己的才智，也為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展賦予更加旺盛的生機(jī)與活力。從推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)看，特別是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化上看，構(gòu)建社會(huì)治理的負(fù)面清單制度大有可為。其次，出臺(tái)責(zé)任清單。有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)必相等，責(zé)任清單的目的在于建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系，減少遏制權(quán)力亂象，一旦權(quán)力不作為或者亂作為，有關(guān)責(zé)任主體必須付出相應(yīng)的代價(jià)。因此，責(zé)任必須明確到各崗位，針對(duì)不同的崗位和其職責(zé)逐級(jí)分化、責(zé)任到家；責(zé)罰制度必須明晰具體，做到懲罰措施具體化、責(zé)罰體系嚴(yán)格化，從根本上加強(qiáng)公職人員的服務(wù)意識(shí)，杜絕濫用職權(quán)；形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和問責(zé)體系，權(quán)力必須與責(zé)任共進(jìn)退，才能深化權(quán)力清單完善政府改革。

（三）規(guī)范制定執(zhí)行程序

規(guī)范權(quán)力清單制定和修改程序，避免變成一紙空談是完善權(quán)力清單的關(guān)鍵一環(huán)。首先，權(quán)力清單制定者與執(zhí)行者分離。在制定權(quán)力清單的過程中會(huì)不自覺地加入自身的情感因素，影響權(quán)力清單的合理性。因此，制定者與實(shí)施者必須分離，設(shè)立獨(dú)立機(jī)關(guān)進(jìn)行權(quán)力清單的擬定以及修改，最大程度的保證權(quán)力清單的獨(dú)立性。其次，實(shí)施全面監(jiān)督遏制腐敗。要想控制或者消除腐敗，至少需要控制官員的權(quán)力和提高其責(zé)任心。這就要求我們?cè)诎l(fā)布權(quán)力清單的基礎(chǔ)之上，也要對(duì)官員進(jìn)行從外到內(nèi)的提升，軟硬兼施，實(shí)施全面監(jiān)督：建立群眾層的軟監(jiān)督體系。加強(qiáng)群眾對(duì)公職人員監(jiān)督的存在感和一定的參與度，只有真正將群眾納入到監(jiān)督體系內(nèi)，才會(huì)增強(qiáng)公職人員對(duì)權(quán)力的敬畏意識(shí)；完善制度上的硬性監(jiān)督體系。通過制定嚴(yán)格的監(jiān)督體系，加大腐敗成本，從而提高公職人員的自身道德意識(shí)，加大腐敗的法律成本、經(jīng)濟(jì)成本、精神成本，讓腐敗者不敢腐、也不能腐；守住人才，軟硬兼施。防止公職人員腐敗還要加強(qiáng)對(duì)人才的培養(yǎng)和管理。從人力資源管理角度看，權(quán)力清單只是工作分析的一部分，強(qiáng)調(diào)了“權(quán)”沒有強(qiáng)調(diào)“責(zé)”即沒有關(guān)注公職人員的素質(zhì)，因此政府要引進(jìn)先進(jìn)的人力資源管理制度，對(duì)公職人員的工作進(jìn)行績(jī)效分析，將其工作與績(jī)效掛鉤，達(dá)到激勵(lì)相容。

在推進(jìn)權(quán)力清單制度改革的過程中要做好相關(guān)配套措施，事中、事后全過程的監(jiān)管體系如何建立，可能就會(huì)變得更加突出和重要了。制定權(quán)力清單是政府自身改革關(guān)鍵的第一步，曬出清單、下放權(quán)力不能一放了之，當(dāng)甩手掌柜，還要解決好管什么怎么管的問題，真正用權(quán)力的減法換來(lái)市場(chǎng)和民間活力的加法。

權(quán)力清單其實(shí)蘊(yùn)含兩個(gè)關(guān)鍵詞，透明和法治，公開權(quán)力清單是建立陽(yáng)光政府和法治政府的重要步驟，亮出“清單”就是把各種權(quán)限公之于眾、實(shí)行“法定”，權(quán)力運(yùn)行更應(yīng)遵循法治軌道，防止隨意性，真正要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。