公務員工資調整中的輿論困境與解決措施

○ 趙俊福

公務員工資一直是社會關注的一個熱點，公務員工資調整更是一個十分敏感的話題。無論是官方還是媒體每每披露一些公務員工資方面的信息都會引起廣泛的社會輿論。圍繞公務員工資的各種爭論已經遠遠超越了這份工資本身的份量。在媒體高度發達、信息爆炸的時代，“厚重”的公務員工資卻飄搖在該不該漲、漲多漲少的輿論漩渦中不能自拔。公眾太多的爭論已經淹沒了公務員工資的真實情況以及工資的本質，公務員工資調整也由此陷入了輿論困境。

一、公務員工資陷入輿論困境的主要原因

公務員工資之所以能夠牽動眾多人的神經，引發廣泛的社會輿論，是主客觀兩方面原因共同作用的結果。這其中既有人們對工資含義的理解不足，工資相關概念的混淆，對公務員職業認識的偏差，也有公務員工資制度自身存在的問題。

（一）學術定義與現實認識的差距

工資的定義是勞動力市場交換中，對勞動者提供勞動的回報。工資的定義反映了工資的內涵，對比學術界的認識比較一致。但在工資定義的外延上人們卻有不同的認識。從狹義的角度上講，福利、延期收入和非貨幣收入不屬于工資的組成部分。但從廣義上講，工資作為勞動成本，勞動者從事勞動所獲得的所有收入都屬于工資，其中包括工資、津貼、獎金以及所有貨幣收入和非貨幣收入。學術上對工資概念的界定與現實中人們認識的差距，造成公務員工資構成、水平與實際情況的感覺錯位，產生認識偏差。加之個別公務員隱性收入的存在，工資定義界定不清與有限事實的相互印證，強化了人們的這種認識。

（二）工資相關概念的混淆

一方面，工資和福利概念上的混淆。一般來講，工資通常是以貨幣形式支付給勞動者的勞動報酬。工資不包括社會保險、勞動保護、福利等費用。福利則是一種間接性報酬，其所包括的內容更為寬泛。廣義的福利包括了除工資、獎金以外的所有待遇，如帶薪休假、健康保險等。工資和福利是薪酬的兩個重要組成部分。福利在一定程度上可以對工資進行補充，但是工資與福利又是不同的，工資的構成和水平相對固定，易升難降，是剛性的、顯性的。福利則具有靈活性，除了一些法定福利外，還有一些補充福利，其構成項目可以變化，而且具有隱蔽性。在談論公務員工資時將顯性工資與隱性福利混淆，不同的衡量口徑，自然就產生不同的認識結果。

另一方面，陽光工資與灰色收入的混淆。灰色收入可以理解為介于合法收入與非法收入之間的各種非正常收入。它通常從不透明的經濟活動中取得，如在非公務活動中收受禮金的；單位巧立名目自發的各種福利、補助等。灰色收入在部分公務員中存在，但它并不是一個普遍性的問題。在談論公務員工資時將灰色收入作為衡量公務員工資收入的一部分既存在以偏概全之嫌，也不盡科學合理。

（三）職業屬性認識偏差對公務員工資水平的感覺替代

公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。他的職業屬性主要體現在三個方面：一是從工作內容上看是代替國家，按照法律履行公職的人員；二是他們統一使用國家編制；三是工資福利統一由國家財政承擔。這些屬性和我國公務員管理體制決定了這一職業的穩定性，因此也被人們譽為“鐵飯碗”，再加之中國傳統文化中的官本位思想的影響，一些人會產生公務員這一職業具有社會地位高、工作體面等積極認識偏差。但部分官員腐敗，服務質量不高，人們對公務員群體不滿情緒等也讓人們產生公務員不直接創造經濟價值、人浮于事、無所事事的消極認識偏差。

人們在談論公務員工資時，往往會把這些職業屬性所帶來積極和消極認識加入到工資里面，不能獨立地看待公務員工資。將公務員的職業屬性對工資水平進行替代，對職業屬性認識的偏差造成了對公務員工資理解的偏差。地位高，工作體面，收入低些被視為是合情的，少勞少獲被視為合理。因此，公務員工資水平要低于經濟生產部門，公務員工資多年不增長就成了合情合理的。

（三）公務員收入分配制度不夠完善

盡管國家已經對公務員工資制度進行了多次改革，對公務員工資津補貼進行了多次規范，但在公務員工資管理和發放方面仍然存在著不透明、不完善之處。從目前的工資結構而言，有關公務員基本工資和職務工資的標準和變動的規定已經相當明確，但津補貼方面還存在著標準不明、比例過大的問題。在一些單位，除正常工資以外的收入和福利待遇上還存在濫發福利的情況。正如酒與污水的管理定律所講的那樣，把一杯酒倒進一桶污水中，你得到的是一桶污水；把一杯污水倒進一桶酒中，你得到的還是一桶污水。公務員工資方面也存在“一滴污水破壞一桶酒”的情況。

二、理性地認識公務員工資

一是公務員工資和整體收入水平不高。公務員基本工資已有9年未作調整，津補貼也多次進行了規范。無論是衡量口徑寬窄與否，公務員的收入水平都不算不高。自2006年公務員工資改革后，截止2013年底，我國的GDP增長了1.62倍，在崗職工收入增長1.49倍，城鎮在崗職工的年工資收入已達52388元，這個水平已經相當于實施陽光工資后處級干部的年工資收入。中國公務員結構中，特別是基層公務員中處級干部的比例又能占多少?據社科院經濟學部和社科文獻出版社聯合發布的經濟藍皮書《2014年中國經濟前景分析》公布數據顯示，早在2012年，公務員年平均工資46207元的收入已略低于城鎮單位平均工資。

二是個別公務員的隱性收入不代表公務員的整體情況。從公務員總量上看，截止2013年底全國共有公務員717.1萬。在人員級別構成上，基層公務員占據絕大部分，超過60%。以安徽省為例，2012年有縣鄉公務員14.4萬人，占全省公務員總數的63.9%。對于基層公務員而言由于行政級別限制，工資很難晉升，福利待遇一般。在國家加強監管的背景下，利用權力尋租的空間已經很小，個人也很少能有權利或利用權力為個人牟利。

三是公務員工資制度上存在一些問題。結構不合理，津補貼占工資比重過高。中國勞動學會薪酬專業委員會會長蘇海南曾指出：“我國公務員基本工資的比重約在20%至30%之間，而各類津補貼要占到60%至70%，這是任何國家都沒有過的現象。這影響了工資的調節功能，擴大了公務員群體內部和地區間的差距。同時，津補貼調整的隱蔽性，影響公務員工資收入的透明、規范。

三、公務員工資調整的主要措施

由于各種原因，人們對公務員工資有著不同的認識。但從公務員工資的實際情況及機關事業單位養老保險改革的大背景出發，營造一個良好的輿論氛圍，消解社會怨氣，形成正確認識，調整公務員工資水平是十分必要的。

（一）前提：規范公務員工資管理，增強公務員工資的透明性

正如人們常說的那句話——打鐵還需自身硬，在人們對公務員工資的理解、認識上存在偏差的情況下，要進一步完善公務員分配制度，加強公務員工資的管理，規范津補貼的發放。

公務員工資結構中，基本工資是固定的部分，津補貼則是相對靈活。合理的津補貼能夠發揮調控和激勵作用。但不規范的津補貼發放則會拉大不同區域的收入差距，削弱津補貼的調控作用，不容易監督，降低了工資收入的透明性。因此要進一步整頓津補貼、規范公務員分配秩序，要開前門、正門，同時必須關后門、斜門，把各地所有津補貼等都納入整頓監管范圍。把一些制度外的收入納入到制度內，增強公務員工資的透明性。同時，加強對公務員收入的監督管理。堅決防止一滴污水所帶來的影響，要在加“酒”之前先倒掉“污水”，正本清源，同時要防止污水流入“酒”中。

（二）途徑：建立公務員正常工資的調整機制

工資水平的變化是經濟社會發展變化的產物。截至目前為止，很多行業都沒有建立起正常工資的增長機制。就公務員工資而言，公務員工資增長主要靠晉升職務、晉升級別和級別檔次來調整工資水平。如果沒有職務變化，公務員的級別工資每5年晉升一個級別，每兩年在所在級別內晉升一個檔次。對于基層公務員而言，職務晉升的機會很少，而通過級別和級別檔次晉升工資絕對額又很少。這種公務員內部工資增長機制很難發揮作用。

自2006年公務員工資改革以后，將近10年，公務員工資標準一直沒有做過調整。現行《公務員法》對公務員工資調整的表述只有兩句話：“公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。”但多年來公務員工資原地踏步的事實表明，公務員工資的正常增長機制并未建立起來。因此有必要建立公務員工資的定期調整機制，合理地確定公務員工資水平。

（三）方式：加強公務員工資調查比較及結果應用

建立公務員工資正常調整的重要方式就是建立工資調查比較制度。定期對公務員和其他人員的工資水平進行橫向調查比較，作為調整公務員工資水平的參考依據，使公務員工資水平和經濟發展、物價水平以及公務員的工作職責任務等相適應，形成公務員工資正常增長機制。譬如美國，早在1957年就專門成立了部際間的研究機構，對政府公務員和私營企業人員的工資狀況進行調查，提出解決意見。隨后又頒布《聯邦工資改革法》、《聯邦工資比較法》提出“工資比較原則”，規定政府各職能的公務員，應與私營企業相當職位人員的工資水平上保持大體平衡。1978年頒布的《文官改革法》，規定工資不僅要參照全國私營企業人員的工資水平，還應參照當地私營企業的工資水平。在日本，日本人事院每年對所有本國公務員和40人以上規模的企業以及事務所的四個月工資水平進行調查，比較后制定出國家公務員下一年度工資和津補貼標準。

目前，我國公務員尚未建立起公務員工資的調查比較機制，有必要通過建立專業和專門機構，開展深入調查，運用科學的統計方法建立完整數據庫，為工資比較提供精確的數據支撐，并加強結果的使用，增強工資調整的主動性和科學性。