構建科學有效的干部問責機制

○ 朱文鴻

黨的十八屆四中全會指出，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”、“強化對行政權力的制約和監督，完善糾錯問責機制”。不久前，有媒體做了統計：2008年以來引起輿論關注的52起官員免職案例中，被免的85名官員中已有29人起復。按照規定，因問責而免職的黨政領導，復出至少相隔一年。但現實中一些官員的快速復出，不僅容易使公眾產生“暗箱操作”的感覺，更令人質疑干部問責制度的有效性和威懾力。問責的目的并不僅僅在于處理相關責任人，更重要的是促使領導干部勇于負責、敢于擔當，從而更好地干好工作、推進事業。因此，干部問責應貫穿于每項工作的決策、執行、監督全過程，而不能在出了問題之后對有關人員作一番處理就完事。構建科學有效的干部問責機制，是建設社會主義法治國家的題中應有之義，有利于增強各級領導干部的責任意識，時刻激勵他們以強烈的事業心和高度的責任感對待自己的工作，勇于任事，各負其責，決不能尸位素餐，逃避責任。

一、構建科學有效的干部問責機制勢在必行

問責制是對政府及其工作人員的違法行為和后果都必須追究責任的制度，是現代政府強化和明確責任，滿足公眾利益訴求，改善政府管理的一種有效制度，其實質在于防止和阻止行政官員濫用或誤用公共權力的失職行為。建立問責制度，通過堅強有力的外部監督以及公眾參與形成的社會壓力與合力，能夠使領導干部在其位，謀其政，負其責，真正做到任務明確，職責清楚，認認真真做事，踏踏實實履職，努力減少和避免因為不作為或不當作為，因為失察、失職或瀆職而辭職或被免職，甚至承擔法律責任的現象。行政問責制度的廣泛推行，對于構建權責一致的責任政府、依法行政的法治政府、廉潔行政的高效政府,增強百姓的向心力和政府的公信力,規范行政機關及其工作人員的從政行為,強化行政機關工作人員的風險意識和責任意識，無疑將發揮極為重要的作用。

當前，我國社會轉型過程中各種利益訴求交織，社會各個階層都有自己的利益要求，這就不可避免地造成社會矛盾與沖突增加，要求領導干部改變以往簡單的維持穩定的做法，以科學的態度深入研究社會矛盾，掌握協調矛盾的各種技能，學會運用行政手段、法制手段以及心理疏導等各種途徑去解決矛盾沖突。各級黨的領導干部肩負著有效化解各種社會矛盾的重要責任，在構建社會主義和諧社會中起著關鍵作用，如果對人民群眾的利益關切置若罔聞，對人民群眾的疾苦漠不關心，對轉型期社會矛盾集中的趨勢麻木不仁，總抱著“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的不良心態，等到矛盾出現的時候手忙腳亂，等到沖突激化的時候不知所措，就為時已晚了。貴州發生的“甕安事件”、湖北發生的“石首事件”，最初都源于可控的社會矛盾，但由于當地領導沒有及時采取應對措施，結果“小事拖大，大事拖炸”，釀成震驚全國的嚴重群體性沖突。長此以往，就會使人們喪失對黨和政府的信心，損害黨和政府的形象，削弱黨和政府的威信。因此，必須加快構建科學有效的干部問責機制，著力增強各級領導干部的責任感和緊迫感，盡早發現工作中存在的缺陷和不足，及時掌控危機，未雨綢繆，防患于未然，果斷采取相應對策和措施，以最大限度地激發社會活力、最大限度地消除不和諧因素、最大限度地創造和諧因素，推動經濟社會向著科學發展的軌道運行。

二、通過科學有效的問責機制增強各級干部的責任意識

干部問責制的核心在于要求政府和官員必須對其行為負責，以此來促進各級干部增強責任意識。這種責任可分為三種類型，即懲戒性責任、補救性責任和政治性責任，三者密不可分，共同構成了責任政府的基本形態。上述三類責任形式在我國制度和實踐層面上都有所體現，但從現實來看，我國的行政問責制不僅存在不少缺位，而且難以有效落實。一些領導干部因敷衍塞責和瀆職失責造成了損失，卻借口集體負責，實際上誰都沒有負責。之所以出現這種情況，原因在于沒有對領導不力、不負責任的問題進行認真追究。建立行政問責制，就是要做到權責統一：有什么樣的權力，就承擔什么樣的責任，并通過“問責”的“制度化”來保證“權責對等”的實現。行政問責制的建立具有警示作用，有利于增強人們的責任意識，減少工作中的敷衍塞責和瀆職失責現象，比之有職無責、權責不等的狀況無疑是一大進步。

問責制度應該是一個問責、追責、負責相統一的配套工程，涵蓋決策、執行、監督和事前、事中、事后各個方面和各個環節。問責是前提和基礎。在一般情況下，問責主要是指過問和追究責任。這里所說的“問責”，則是指弄清楚責任是什么，即明確責任的內涵和要求。如果說問責主要解決的是問責制度中有章可循、有規可依的問題，那么，追責則要解決執規必嚴、違規必究的問題。追責，就是追蹤領導干部履行職責的情況，獎勵盡職盡責的干部，追究瀆職失責的干部。一項好的制度，不僅要求內容合理、程序規范，而且要求執行嚴格、獎懲分明。如果得不到嚴格執行，缺乏必要的獎勵和懲戒，再好的制度也會成為一紙空文。具體到問責制度，如果不能對領導干部的履責情況進行科學的評價，對瀆職行為進行嚴格的追究，那它就是不完善的，也達不到應有的效果。一些地方和部門在社會管理方面責任事故之所以頻頻發生，固然有職責不明確、不具體的問題，但責任制度執行不力、瀆職行為懲罰不嚴也是一個重要原因。事實證明，干部問責制度要得到有效實行，在追責的問題上就不能打馬虎眼。需要說明的是，問責和追責都是手段，負責才是目的。反過來說，領導干部能否負責，是干部問責制度能否有效實行的關鍵。每一位領導干部若能牢固樹立“責任重于泰山”的意識，始終堅持對黨負責、對人民負責、對自己負責的態度，真正做到兢兢業業、盡職盡責，一些因主觀原因導致的責任事故就可以避免，干部問責制度就更多的是一種規范、預防和警示制度了。這才是這一制度出臺的初衷和目標。

可見，只有加快構建科學有效的干部問責機制，才能從根本上影響領導干部的發展理念和思路，增強各級領導干部推進科學發展、促進社會和諧的責任感和緊迫感，把黨的要求變為領導干部的自覺行為，從而有效保證全面深化改革的任務落到實處。

三、構建科學有效的干部問責機制重在務實管用

新形勢下構建科學有效的行政問責機制，就是要適應全面深化改革、推進依法治國、促進社會和諧的需要，進一步解放思想，更新觀念，堅持以科學發展觀為指導，全面貫徹以人為本、執政為民的理念，堅持“三個有利于”的根本績效標準，通過科學合理明確責任、強化對履行職責的考核監督、完善責任落實保障機制等途徑，加強對干部的管理和監督，增強各級干部的責任意識和大局意識，提高黨的執政能力和執政水平。

科學合理地明確職能定位。職能定位正確與否，是政府能否正確行使權力，發揮相應作用的基本前提和關鍵，也是干部問責制順利推行的前提和關鍵。權力與責任相一致的原則是公共管理活動中必須堅持的一條基本原則。權與責是對等的、平衡的，既沒有無義務的權利，也沒有無責任的權力。如果領導干部只享有權力而沒有責任，就會造成濫用權力、以權謀私、決策草率、官僚主義等弊端，給國家行政管理和人民利益帶來損害。因此，領導干部必須為其權力的行使及其后果承擔相應的責任。當前，我國黨政機關之間、各行政機關之間的職責劃分不規范，職能重疊、多頭管理、爭利諉責現象嚴重，正副職之間權力分配不夠合理。由于部門利益糾葛等原因，這一行政管理“頑癥”至今尚未根本解決。職責不明不僅造成了行政管理運作的不暢，而且使責任追究異常艱難。由于職權不清，難以確定責任人，最終的處理極有可能是行政問責制歸之無效和不公平。因此，必須科學合理地明確政府部門及其工作人員的工作職責，進一步推進政府管理工作的規范化、科學化和精細化。鄧小平多次強調，要改革黨和國家領導制度，把政府“不該管”、“管不好”、“管不了”的事情，堅決交出去，即交給社會自己去管理。未來我國行政管理的調整目標應是小政府、大社會，政府對社會管理事務不能也沒有必要事無巨細、大包大攬、無所不管，該由什么主體管理的事情，就應該交給他們自己去管理。

強化干部履行職責的考核監督。在一段時間內，有的地方和部門在領導干部政績考核評價指標上存在認識誤區，片面強調GDP增長和基礎設施建設等“顯性指標”，而忽視對維護社會穩定、化解社會矛盾、促進社會和諧等方面的考核監督，導致有的領導干部“見物不見人”，注重眼前利益，不顧長遠利益；重視局部利益，缺乏全局觀念；不顧實際需要，盲目貪大求全，大上高污染、高耗能、見效快但安全性、可持續性差的產業和項目，大搞“大廣場”、“大馬路”等“政績工程”，浪費了大量寶貴的人力、財力、物力，加劇了社會矛盾激化。有資料顯示：“在過去20多年里，中國的GDP年均增長9.5%，這其中，至少有18%是靠資源和環境的‘透支’實現的。”這些數據表明，在政績考核評價指標體系中片面強調GDP增長，是引發資源過度消耗、環境嚴重破壞、社會嚴重失衡的“罪魁禍首”。因此，科學的政績考核評價指標體系，應包括經濟發展、社會發展、可持續發展、政治文明建設等多方面的內容，重視對社會和諧、結構優化、自主創新、資源節約、環境保護、就業和民生改善等方面的評價，既要考核“顯績”，又要考核“潛績”，更要考核干部為取得某項政績所付出的代價，包括經濟成本、社會穩定成本、環境成本、政治成本、機會成本等。必須嚴格執行領導干部個人重大事項報告、述職述廉、民主評議、誡勉談話、民主生活會、經濟責任審計和質詢制等制度，切實加強對領導干部履行職責的監督。要充分發揮各級信訪、政風行風熱線、投訴中心等載體的作用，建立和完善各級行政機關及領導干部履行職責的民意調查制度。要把黨組織的考核與群眾的評價監督有機結合起來，將老百姓滿意不滿意、高興不高興作為評價領導干部政績的根本標準。

完善責任落實保障機制。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道。”落實這一要求，必須進一步加強和完善黨和政府主導的維護群眾權益機制，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制等，統籌協調各方面利益關系，建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障制度，加強社會矛盾源頭治理，妥善處理人民內部矛盾，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，切實維護群眾合法權益，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。針對于此，領導干部對待人民群眾的利益訴求一定要高度重視，堅持以人為本的導向和“群眾利益無小事”的原則，想盡一切辦法解決人們最關心、最直接、最現實的利益矛盾，使矛盾在人民內部得到妥善解決、合理調節。凡是涉及群眾利益的問題，都要從對全體人民的統籌兼顧這個視角出發，就當時當地的實際可能條件，同各方面的人協商，作出各種適當的安排。要從服務對象的大眾化、服務方式的務實化、服務內容的透明化、服務能力的現代化這幾個標準出發，真正提高社會管理能力，提升服務水平與質量，讓公眾享有平等的公共權利和高質量的公共服務。